Депутатский иммунитет доводы за и против
С парламентским иммунитетом у депутатов пока всё в порядке. Но в последнее время всё чаще и чаще звучит мнение, что с неприкосновенностью законодателей надо что-то делать. Похоже, проблема давно вышла за политические и юридические рамки. Это уже, можно сказать, нравственный общественный вопрос.
А потому некоторые политики, юристы и простые граждане поднимают вопрос о ликвидации неприкосновенности или, по крайней мере, её ограничении. И все-таки нужен ли народным избранникам иммунитет? С этим вопросом следует обратиться к рядовым гражданам, что и сделали журналисты газеты «Уральский курьер». Проанализировав результаты опроса, можно сделать вывод, что, по мнению респондентов, неприкосновенность депутатам ни к чему, по крайней мере, в таком объёме. Если в понятие «депутатская неприкосновенность» включать полное освобождение от ответственности, то она не нужна. Необходимы гарантии личной неприкосновенности в том усеченном виде, какой принят для депутатов Законодательного собрания. Например, гарантия не подвергнуться аресту, задержанию прямо на улице. Конечно, кроме тех случаев, когда человек застигнут на месте преступления, как это было с бывшим депутатом Морозовым. Нужны гарантии от обыска квартиры, личного обыска. В таких усеченных рамках они не мешают, так как не освобождают депутата от ответственности за правонарушение. Ни для кого не секрет, что некоторые депутаты избираются для того, чтобы избежать преследования. Та неприкосновенность, которая существует у депутатов Госдумы, когда они просто не подлежат ответственности, чрезмерна. Все равны перед законом. И действительно. По мнению одного из опрошенных, «депутатам нужна неприкосновенность, чтобы уходить от закона». Депутатская неприкосновенность — отличное прикрытие для незаконных махинаций, а потому она притягивает как магнит тех, кто не чист на руку, кто старается защитить себя, а не народ, и приумножить свою собственность. Конечно, нельзя говорить о том, что абсолютно все депутаты используют иммунитет не по назначению. Хочется верить, что есть и такие, кто до конца будет защищать интересы своих избирателей. Но факт остаётся фактом: криминальные элементы рвутся к власти и об этом свидетельствует статистика судимости наших депутатов.
То, что опрошенные почти единогласно высказались за отмену иммунитета, можно объяснить тем, что люди ещё не до конца понимают важность этого института и видят только разницу правового положения простого гражданина и депутата: это первое, что бросается в глаза при детальном рассмотрении данного явления. Депутаты должны быть равны перед законом. За совершенные деяния они должны отвечать.
Но есть и такие, которые не берутся однозначно утверждать: за или против. И это, на мой взгляд, самая правильная позиция. Вопрос достаточно сложный, его нужно решать не эмоционально, а рационально. Есть депутаты определенного склада, которые добиваются правды и начинают, как говорится, лезть, куда не надо. Фабрикуется дело: депутат перестает интересоваться «нежелательными» вопросами, и другим это урок. С другой стороны, наложение неприкосновенности заставляет стремиться в депутаты тех людей, кто имеет темное прошлое. Нужно искать золотую середину. Лукашевская Д. Нужна ли депутатам неприкосновенность//Уральский курьер, 15 августа, 2002
Представляют интерес результаты социологического опроса российских граждан, проведенного в июле 2004 г. Фондом «Общественное мнение» по вопросу необходимости депутатского иммунитета в нынешних условиях. Результаты показали, что в целом население осведомлено достаточно хорошо: 86% опрошенных знают, что такое депутатский иммунитет. Правда, относятся к нему по-разному: поддерживают необходимость иммунитета только 2% респондентов, объясняя ее необходимостью обеспечить безопасность депутата, чтобы он не подвергался гонениям за свою «деятельность на благо страны». И только половина из них (то есть 1%) думает, что «неприкосновенность существует для того, чтобы депутаты смело работали на пользу страны». Принимают неприкосновенность как неизбежное зло, но относятся спокойно 43% опрошенных, 24% считают, что «иммунитет» подразумевает право безнаказанно красть и убивать. Смолина С., Щитникова Е. // Известия, 8 августа, 2010.
Впрочем, на открытый вопрос о том, что означает выражение «депутатская неприкосновенность», дают содержательный ответ лишь 43% респондентов. Остальные чаще всего руководствуются эмоциями, демонстрируя явно негативное отношение к данной привилегии российских депутатов — 30%. Что такое «депутатская неприкосновенность»?//Новые известия, 8 августа, 2011.
Говорят, что абсолютно безответственный депутат, как и депутат, лишенный иммунитета, — две крайности. А у нас, как известно, крайности любят. И если бы состоялся референдум об отмене депутатской неприкосновенности, то законодатели лишились бы иммунитета. Ведь даже в нашем опросе большинство респондентов говорят о том, что неприкосновенность народным избранникам не нужна, так как среди них могут оказаться люди, нечистые перед законом.
По мнению председателя Госдумы Бориса Грызлова, данный вопрос не является актуальным. Неприкосновенность должна оставаться. Депутат — представитель народа, и он должен быть защищён от воздействия определенных групп, которые могут попытаться либо дискредитировать его, либо оказывать на него давление. Статус неприкосновенности в этом случае необходим, он позволяет депутату отстаивать свои позиции. При этом Грызлов признал целесообразность сокращения депутатских льгот и привилегий и упомянул о том, что данный вопрос в настоящее время прорабатывается президиумом «Единой России».
Вообще поправкам в закон о статусе депутата, предлагающим ограничить парламентский иммунитет, не везет уже давно. В 2000 году СПС выступил с инициативой провести по этому поводу всенародный референдум, но Центризбирком не дал воплотить эту идею в реальность. Потом подготовленный правыми законопроект 5 месяцев провёл в думском Комитете по госстроительству, руководимого коммунистом А. Лукьяновым. Кстати, фракция КПРФ и выступила главным противником идеи: из 88 членов фракции за ограничение неприкосновенности проголосовали только 4 человека, 55 высказались «против», 1 воздержался и 28 уклонились от голосования. Объявляя войну депутатским привилегиям, правые ссылались на опыт стран с развитой демократией. Например, Великобритании и США. Члены британской палаты общин, как и американские конгрессмены, пользуются неприкосновенностью только в стенах парламента и только в связи со своей политической деятельностью. За обычные преступления их могут судить наравне с обычными гражданами. В России же депутат может убивать и грабить — привлечь его к ответственности нельзя без одобрения товарищей по палате. Итак, рассмотрим непосредственные итоги голосования за ограничение депутатской неприкосновенности.
Поддержали 119 депутатов, против высказались 133, не голосовали 194. Таким образом, большинство депутатов даже не пытались высказать своё мнение, проигнорировав голосование. Видимо они не считают этот вопрос достаточно серьёзным. Цепляев В. Депутаты зареклись от сумы и от тюрьмы//Аргументы и факты, 27 сентября, 2009
1. Член Совета Федерации, депутат Государственной Думы обладают неприкосновенностью в течение всего срока своих полномочий.
2. Член Совета Федерации, депутат Государственной Думы без согласия соответствующей палаты Федерального Собрания Российской Федерации не могут быть:
а) привлечены к уголовной или к административной ответственности, налагаемой в судебном порядке;
б) задержаны, арестованы, подвергнуты обыску (кроме случаев задержания на месте преступления) или допросу;
в) подвергнуты личному досмотру, за исключением случаев, когда это предусмотрено федеральным законом для обеспечения безопасности других людей.
3. Неприкосновенность члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы распространяется на занимаемые ими жилые и служебные помещения, используемые ими личные и служебные транспортные средства, средства связи, принадлежащие им документы и багаж, на их переписку.
4. В случае возбуждения уголовного дела или начала производства по делу об административном правонарушении, предусматривающем административную ответственность, налагаемую в судебном порядке, в отношении действий члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы, орган дознания или следователь в трехдневный срок сообщает об этом Генеральному прокурору Российской Федерации. Если уголовное дело возбуждено или производство по делу об административном правонарушении, предусматривающем административную ответственность, налагаемую в судебном порядке, начато в отношении действий члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы, связанных с осуществлением ими своих полномочий, Генеральный прокурор Российской Федерации в недельный срок после получения сообщения органа дознания или следователя обязан внести в соответствующую палату Федерального Собрания Российской Федерации представление о лишении члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы неприкосновенности.
5. После окончания дознания, предварительного следствия или производства по делу об административном правонарушении, предусматривающем административную ответственность, налагаемую в судебном порядке, дело не может быть передано в суд без согласия соответствующей палаты Федерального Собрания Российской Федерации.
6. Член Совета Федерации, депутат Государственной Думы не могут быть привлечены к уголовной или административной ответственности за высказывание мнения или выражение позиции при голосовании в соответствующей палате Федерального Собрания Российской Федерации и другие действия, соответствующие статусу члена Совета Федерации и статусу депутата Государственной Думы, в том числе по истечении срока их полномочий. Если в связи с такими действиями член Совета Федерации, депутат Государственной Думы допустили публичные оскорбления, клевету или иные нарушения, ответственность за которые предусмотрена федеральным законом, возбуждение уголовного дела, производство дознания, предварительного следствия или начало производства по делу об административном правонарушении, предусматривающем административную ответственность, налагаемую в судебном порядке, осуществляется только в случае лишения члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы неприкосновенности.
Открыть полный текст документа
Гарантии — это средства и механизмы, обеспечивающие эффективное и беспрепятственное осуществление депутатских полномочий, а равно обязанность государственных органов, предприятий, учреждений, организаций, их должностных лиц создавать условия, благоприятствующие деятельности депутата. Такие гарантии предусмотрены Федеральным законом «О статусе члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы Федерального Собрания РФ» и выражаются в понятиях депутатского иммунитета и индемнитета.
Иммунитет депутата означает совокупность прав и привилегий, предоставляемых депутату и гарантирующих его неприкосновенность и неответственность. Депутатский иммунитет включает: а) неответственность и б) неприкосновенность депутата.
Неприкосновенность депутата Государственной Думы, члена Совета Федерации — это парламентский иммунитет депутата от юрисдикции, а равно невозможности в течение всего срока полномочий быть привлеченным к уголовной или налагаемой в судебном порядке административной ответственности, быть подвергнутым задержанию, аресту или допросу без согласия соответствующей палаты парламента. Исключение составляют случаи задержания на месте преступления. Неприкосновенность парламентария является гарантией его деятельности. Она не является личной привилегией, имеет публично-правовой характер, поскольку служит публичным интересам, обеспечивая повышенную охрану законом личности депутата в силу осуществляемых им государственных функций, защищая его от необоснованных репрессий. Таким образом обеспечивается беспрепятственная деятельность парламентария, его независимость и самостоятельность, а также независимость и самостоятельность всего парламента.
Неприкосновенностью депутат обладает в течение всего срока его полномочий. Он не может быть привлечен к уголовной или административной ответственности, налагаемой в судебном порядке, задержан, арестован, подвергнут обыску без согласия палаты, кроме случаев задержания на месте преступления. Депутат не может подвергнуться досмотру, за исключением случаев, когда это предусмотрено федеральным законом для обеспечения безопасности других людей. Личный досмотр вправе производить должностное лицо органов внутренних дел, ФСБ, таможенной службы РФ.
Неприкосновенность депутата распространяется на его жилое, служебное помещение, багаж, личные и служебные транспортные средства, переписку, используемые им средства связи, а также на принадлежащие ему документы. Вопрос о лишении депутата Государственной Думы неприкосновенности решается по представлению Генерального прокурора РФ. Для получения согласия на привлечение к уголовной или административной ответственности, налагаемой в судебном порядке, на задержание, кроме случаев задержания на месте преступления, арест и обыск депутата Государственной Думы Генеральный прокурор вносит в палату представление. По представлению палата принимает мотивированное решение и в трехдневный срок извещает о нем Генерального прокурора.
Неприкосновенность депутата Государственной Думы не означает невозможность его привлечения к ответственности за совершенное правонарушение, в том числе и преступление, если оно совершено не в связи с осуществлением профессиональной, депутатской деятельности. Придание неприкосновенности депутата абсолютного характера означало бы искажение публично-правового характера парламентского иммунитета и его превращение в личную привилегию. В постановлении Конституционного Суда от 2 февраля 1996 г. перечисленные в Законе «О статусе члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы» гарантии неприкосновенности в отношении действий, не связанных с осуществлением депутатской деятельности, признаны не соответствующими Конституции РФ. Постановление предусматривает: в случае возбуждения дела, связанного с уголовной или административной ответственностью, налагаемой в судебном порядке, в отношении действий, не связанных с осуществлением депутатской деятельности, по завершении дознания, предварительного следствия или производства по административным правонарушениям для передачи дела в суд необходимо согласие Государственной Думы. Для привлечения депутата Государственной Думы, члена Совета Федерации к уголовной ответственности либо применения иных принудительных мер требуется лишение его неприкосновенности. По представлению Генерального прокурора РФ этот вопрос решается соответствующей палатой Федерального Собрания.
Как элемент неприкосновенности неответственность парламентария означает, что он не может быть привлечен, в том числе и по истечении срока его полномочий, к административной и уголовной ответственности за высказанное мнение, за позицию при голосовании и другие действия, соответствующие статусу депутата.
Депутатский индемнитет. Важнейшим условием и средством обеспечения эффективной деятельности депутата Государственной Думы являются социальные гарантии. В науке конституционного права их еще называют «материальные гарантии» или «материально-финансовые гарантии».
Считается, что совокупность социальных гарантий обеспечивает материально-финансовую независимость депутата, является вознаграждением за его труд и способствует утверждению депутата как личности. Социальные гарантии депутатской деятельности объединяют одним термином «индемнитет» или его русским аналогом — «вознаграждение.
Следует заметить, что в отношении понятия «депутатский индемнитет» среди конституционалистов нет единого мнения. Одни исследователи под индемнитетом понимают только вознаграждение депутата, другие — в это понятие включают еще и неответственность депутата за высказанное мнение и голосование при осуществлении депутатской деятельности. Так, например, В.Е. Чиркин пишет: «Термин «индемнитет» имеет два значения: 1) неответственность за высказывание и иные действия при осуществлении депутатских полномочий; 2) вознаграждение парламентария (жалованье, компенсационные и другие выплаты)».
Несмотря на распространенность последней точки зрения, автор не может принять ее из-за необоснованности: ведь в одном понятии объединены два совершенно разных явления — и по природе, и по назначению.
Многие конституции стран мира особо закрепляют право депутатов парламентов на вознаграждение (индемнитет). Так, ст. 71 Конституции Болгарии устанавливает, что «народные представители получают вознаграждение, размер которого определяется Народным собранием». В Конституции ФРГ закреплена аналогичная гарантия: «Депутаты имеют право на соответствующее обеспечивающее их независимость вознаграждение» (ст. 48). Причем вознаграждение почти во всех странах слагается из ряда компонентов.
В законодательной практике России не используется понятие «индемнитет». Общепризнанным считается понятие «социальные гарантии». Оно прямо закреплено в ч. ч. 2, 3 ст. 2 Федерального закона от 8 мая 1994 г. «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации». В указанной статье Закона закреплено не только понятие, но и сами социальные гарантии депутата. Часть 3 ст. 2 гласит, что к социальным гарантиям деятельности депутата Государственной Думы относятся:
а) ежемесячное денежное вознаграждение, денежные поощрения и иные выплаты, предусмотренные настоящим Федеральным законом;
б) ежегодный оплачиваемый отпуск;
в) зачисление времени осуществления полномочий депутата Государственной Думы в стаж государственной гражданской службы;
г) медицинское, санаторно-курортное обслуживание депутатов Государственной Думы и членов их семей;
д) пенсионное обеспечение, в том числе пенсионное обеспечение членов их семей в случае смерти депутата Государственной Думы;
е) обязательное государственное страхование депутата Государственной Думы на случай причинения вреда его здоровью и имуществу;
ж) обязательное государственное социальное страхование депутата Государственной Думы на случай заболевания или потери трудоспособности в период исполнения им своих полномочий;
з) жилищно-бытовое обеспечение депутатов Государственной Думы, не имеющих жилой площади в городе Москве;
и) иные социальные гарантии, предусмотренные для федеральных министров.
Дополнительные условия для осуществления депутатами, являющимися инвалидами I группы, своих полномочий определяются постановлением Государственной Думы.
В связи с относительно большим числом социальных гарантий депутатов Государственной Думы и необходимостью их углубленного исследования автор счел необходимым все их классифицировать. В качестве критерия классификации избран отраслевой признак, т.е. принадлежность гарантии к той или иной отрасли права.
По названному критерию было выделено три группы социальных гарантий:
1) трудо-правовые гарантии;
2) гарантии социального обеспечения;
3) жилищно-бытовые гарантии.