Иммунитет бюджетов что это
1. Иммунитет бюджетов бюджетной системы Российской Федерации представляет собой правовой режим, при котором обращение взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации осуществляется только на основании судебного акта, за исключением случаев, установленных статьями 93.3, 93.4, 93.6, 142.2, 142.3, 166.1, 218, 242 и 242.6 настоящего Кодекса.
2. Обращение взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации службой судебных приставов не производится, за исключением случаев, установленных настоящим Кодексом.
3. Обращение взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации на основании судебных актов производится в соответствии с главой 24.1 настоящего Кодекса.
Комментарий к статье 239 БК РФ
1. Комментируемая статья, определяющая правовой режим иммунитета бюджетов, полностью изложена в новой редакции в соответствии с Законом 2005 г. N 197-ФЗ, которым Кодекс дополнен новой гл. 24.1, регламентирующей исполнение судебных актов об обращении взыскания на средства бюджетов бюджетной системы РФ.
Содержанием правового режима иммунитета бюджетов бюджетной системы РФ согласно п. 1 комментируемой статьи является невозможность по общему правилу обращения взыскания на средства бюджетов бюджетной системы РФ иначе чем на основании судебного акта.
В соответствии с изменениями, внесенными Законом 2007 г. N 63-ФЗ, в п. 1 комментируемой статьи прямо перечислены нормы Кодекса, допускающие обращение взыскания на бюджетные средства без судебного акта. Речь идет о следующих случаях, которым соответствуют нормы ст. 218 Кодекса об исполнении бюджетов по доходам, а также ст. 166.1 Кодекса, определяющей бюджетные полномочия Федерального казначейства:
взыскание предоставленных из федерального бюджета бюджетных кредитов бюджетам субъектов РФ в части остатка непогашенных кредитов, включая проценты, за счет межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций бюджетам субъектов РФ из федерального бюджета), а также за счет отчислений от федеральных налогов и сборов, налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, подлежащих зачислению в бюджет субъекта РФ (п. 1 ст. 93.3 Кодекса);
взыскание предоставленных из бюджета субъекта РФ бюджетных кредитов местным бюджетам в части остатка непогашенных кредитов, включая проценты, штрафы и пени, за счет дотаций местному бюджету из бюджета субъекта РФ, а также за счет отчислений от федеральных и региональных налогов и сборов, налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, подлежащих зачислению в местный бюджет (п. 2 ст. 93.3 Кодекса);
взыскание предоставленных из бюджетов муниципальных районов бюджетных кредитов бюджетам поселений в части остатка непогашенных кредитов, включая проценты, штрафы и пени, за счет дотаций бюджетам поселений из бюджета муниципального района (в случае передачи муниципальному району полномочия субъекта РФ на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений), а также за счет доходов от федеральных налогов и сборов, налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, региональных налогов, подлежащих зачислению в бюджеты поселений (п. 3 ст. 93.3 Кодекса);
взыскание при нарушении сроков возврата и (или) использовании не по целевому назначению средств федерального бюджета, предоставленных на возвратной основе бюджетам субъектов РФ и местным бюджетам, а также при нарушении сроков исполнения обязательств по предоставленным России государственным (муниципальным) гарантиям и поручительствам суммы средств путем обращения взыскания на средства, предусмотренные для перечисления в бюджеты субъектов РФ и местные бюджеты (за исключением субвенций бюджетам субъектов РФ и местным бюджетам) (п. 2 ст. 93.4 Кодекса);
взыскание суммы межбюджетных субсидий бюджету субъекта РФ из местных бюджетов в случае, если они не предусмотрены в местном бюджете в соответствии с законом субъекта РФ о бюджете субъекта РФ. Взыскание осуществляется за счет отчислений от федеральных и региональных налогов и сборов, налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, подлежащих зачислению в бюджет муниципального образования (п. 5 ст. 142.2 Кодекса);
взыскание суммы межбюджетных субсидий из бюджетов поселений бюджетам муниципальных районов на решение вопросов местного значения межмуниципального характера в случае невыполнения ОМСУ поселения решения представительного органа муниципального района о бюджете муниципального района в части перечисления указанных межбюджетных субсидий. Взыскание осуществляется за счет доходов от федеральных налогов и сборов, налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, региональных и местных налогов, подлежащих зачислению в местный бюджет (п. 4 ст. 142.3 Кодекса);
взыскание не перечисленного при завершении текущего финансового года неиспользованного остатка межбюджетных трансфертов, полученных в форме субвенций и субсидий; при установлении соответствующим главным распорядителем средств бюджета, из которого были предоставлены межбюджетные трансферты, отсутствия потребности в них остаток указанных межбюджетных трансфертов подлежит возврату в доходы бюджета, из которого они были представлены (п. 5 ст. 242 Кодекса).
2. Согласно п. 2 комментируемой статьи обращение взыскания на средства бюджетов бюджетной системы РФ службой судебных приставов может производиться только в случаях, установленных Кодексом. С данной нормой, введенной Законом 2005 г. N 197-ФЗ, согласуется норма ч. 2 ст. 1 Закона об исполнительном производстве, в соответствии с которой условия и порядок исполнения судебных актов по передаче гражданам, организациям денежных средств соответствующего бюджета бюджетной системы РФ устанавливаются бюджетным законодательством РФ.
Непосредственно в Кодексе установлено, что исполнение судебных актов, предусматривающих обращение взыскания на средства бюджетов, производится в соответствии с Законом об исполнительном производстве, т.е. службой судебных приставов, в случае если счета должнику — бюджетному учреждению открыты в учреждении Банка России или в кредитной организации (п. 13 ст. 242.3, п. 12 ст. 242.4 и п. 12 ст. 242.5 Кодекса).
3. Обязательность судебных постановлений закреплена в ст. 6 Федерального конституционного закона от 31 декабря 1996 г. N 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации» <1>, согласно ч. 1 которой вступившие в законную силу постановления федеральных судов, мировых судей и судов субъектов РФ, а также их законные распоряжения, требования, поручения, вызовы и другие обращения являются обязательными для всех без исключения ОГВ, ОМСУ, общественных объединений, должностных лиц, других физических и юридических лиц и подлежат неукоснительному исполнению на всей территории России.
———————————
<1> СЗ РФ. 1997. N 1. Ст. 1.
Порядок исполнения судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы РФ установлен гл. 24.1 Кодекса, к которой и отсылает п. 3 комментируемой статьи. В соответствии с п. 1 ст. 242.1 исполнение судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы РФ производится в соответствии с Кодексом на основании исполнительных документов (исполнительный лист, судебный приказ) с указанием сумм, подлежащих взысканию в валюте РФ, а также в соответствии с установленными законодательством Российской Федерации требованиями, предъявляемыми к исполнительным документам, срокам предъявления последних, перерыву срока предъявления, восстановлению пропущенного срока предъявления исполнительных документов.
Другой комментарий к статье 239 Бюджетного Кодекса РФ
В статье 239 комментируемой главы представлено определение иммунитета бюджетов бюджетной системы РФ, под которым понимается правовой режим, при котором обращение взыскания на средства бюджетов бюджетной системы РФ осуществляется только на основании судебного акта. Введение этого режима было порождено потребностью урегулировать существующую коллизию между нормами, дающими право в бесспорном порядке производить списание денежных средств со счетов физических и юридических лиц, и тем, что расходы бюджетов утверждаются законодательным актом соответствующего уровня, носят целевой и обязательный характер.
В ст. 6 ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации» N 1-ФКЗ от 31 декабря 1996 г. <1> установлено, что постановления федеральных судов, мировых судей и судов субъектов РФ подлежат неукоснительному исполнению на всей территории РФ. Аналогичная норма содержится в ст. 16 АПК РФ <2> и статье 13 ГПК РФ <3>. Исполнительный документ, выдаваемый на основании решения суда общей юрисдикции либо арбитражного суда, о списании средств со счетов бюджетов должен быть исполнен без каких-либо дополнительных проверок.
———————————
<1> СЗ РФ. 1997. N 1. Ст. 1.
<2> СЗ РФ. 2002. N 30. Ст. 3012.
<3> СЗ РФ. 2002. N 46. Ст. 4532.
Лекция № 8.
Иммунитет бюджета – это правовой режим, который нашел закрепление в ст.239 БК. При нем обращение взыскания на средства бюджетов осуществляется ТОЛЬКО на основании СУДЕБНОГО АКТА. Т.е. внесудебный порядок обращения взыскания на средства бюджетов допускается только в порядке исключения в тех случаях, когда это ПРЯМО предусмотрено БК. Это первый элемент иммунитета б. Следующий – обращение взыскания службой судебных приставов НЕ ПРОИЗВОДИТСЯ. Как мы знаем, по ОП для исполнения судебных решений у нас привлекается служба судебных приставов, но закон об исполнительном производстве не распространяется на случаи по исполнению решений по обращению взыскания на средства бюджета бюджетной системы. В данном случае у нас зависимость от того, о каком виде решения у нас идет речь, а исполняющими органами у нас будет либо ФИН.ОРГАН, либо ФК. Третья составляющая – обращение взыскания производится в соответствии с гл.24.1 БК.
Есть исключения в отношении того, что обращение взыскания осуществляется на основании судебного акта: перечень закрытый – это те случаи, когда допускается взыскание НЕ на основании судебного акта, а в административном порядке.
Первая ситуация: взыскание остатков непогашенных кредитов из соответствующих бюджетов, т.е. возврат кредитов (в ст.93.3).
Вторая: взыскание средств федерального бюджета, которые были предоставлены на возвратной основе бюджетам субъектов и МО, т.е. когда нарушены сроки возврата, или есть факт нецелевого использования (ст.93.4).
Третья: взыскание обратных субсидий, которые предоставляются из местных б. субъекту и субсидии из б. поселений б. МО на решение вопросов межмуниципального характера. Это те субсидии, которые предоставляются на основании решения вышестоящего субъекта, и это является обязанностью для нижестоящего (ст.142.2,142.3).
Четвертое: возврат, зачет и уточнение излишне уплаченного/взысканного платежа, именно в том случае, когда соответствующие платежи осуществляются на ОСНОВАНИИ РЕШЕНИЯ субъекта, уполномоченного его принимать, т.е. в рамках ст.166.1 и 218 – это исполнение по доходам. Кто принимает решение о возврате, зачете, уточнении, ммм???? Это полномочие администратора дохода бюджета.
Пятое: взыскание остатка неиспользованных МБТ при завершении текущего фин.года по ст.242.
Естественно возникает вопрос о том, почему публичному субъекту предоставляется вот такая свобода установить себе особый порядок взыскания на казну, — когда у нас в административном порядке возможно взыскание только вот в исключительных случаях, и то это случае даже не столько, преимущественно, не столько взыскание в пользу частных лиц, а это просто способы возврата соответствующих средств в иные бюджеты. Т.е. это отношения за исключением зачета, возврата и уточнения излишне уплаченных платежей. Все остальные случаи, это когда средства из бюджета изымаются для того, чтобы перекинуть их в какой-либо другой бюджет, а не отдать частным лицам. Т.е. это даже можно назвать гарантией прав соответствующих бюджетов, которые получают соответствующие суммы. В общем получается, что у публично-правового субъекта есть такое право устанавливать себе особый порядок взыскания. При этом, если мы не допускаем службу судебных приставов-исполнителей по обращению взыскания на соответствующие средства бюджета, то зачастую у нас может возникнуть ситуация, когда у нас есть суд.решение, но оно по сути исполняется в добровольном порядке. Естественно без КС не обошлось, вопрос о конституционности разбирается в Постановлении КС от 14 июля 2005 г. №8-П. В нем КС с ссылкой на практику европейского суда указал, что у законодателя есть право дифференцировать порядки исполнения судебных решений по разным критериям, и вправе установить такой порядок исполнения суд.решений, который по сути не является принудительным. Но такой особый порядок естественно возможен только в отношении особого субъекта – государства. Связано это с тем, что когда у нас возникает необходимость исполнить суд.решение против РФ, то возникает некая коллизия между, с одной стороны, необходимостью своевременно и полностью исполнить суд.решение, а с другой стороны – у государства есть обязанность стабильно и непрерывно реализовывать свои функции, что выражается в стабильности конституционно-правового статуса личности. Т.е. реализуя функции, государство обеспечивает соответствующие права граждан. Т.о., КС указал, что для обеспечения стабильности и непрерывности реализации функций государства федеральный законодатель вправе предусмотреть такой порядок реализации и исполнения суд.решений, который позволит принять соответствующие меры по перераспределению б. средств, находящихся на казначейских счетах. При этом, перераспределить эти средства таким образом, чтобы реализация права на суд.защиту, т.е. исполнение соответствующего решения, не привело бы к нарушению иных прав и свобод человека и гражданина и не парализовало бы деятельность гос.структур, органов, решения и действия которых были причиной принятия соответствующего решения. Но с другой стороны, КС указал, что одновременно с обеспечением этих важных интересов законодатель также должен обеспечить взыскателя в полном объеме возможностью реализовать право на судебную защиту. Что предполагает, что взыскатель должен иметь действительную возможность получить то, что ему причитается по судебному решению, при этом эта действительная возможность должна быть реализована в разумный срок. А также предполагается наличие эффективного, а не формального судебного контроля за исполнением суд.решения. Таким образом, КС в конце концов признал конституционность такого регулирования и обосновал ее. Вопрос действительно неоднозначный: что важнее? Исполнить суд.решение или обеспечить неприкосновенность средств бюджета? К этому решению КС есть особое мнение судьи Бондаря, надо ознакомиться!
Глава 24.1. предполагает 2 порядка обращения взыскания:
1. Обращение взыскания в связи с незаконными действиями органов (возмещение вреда и все иные случаи).
2. Обращение взыскания по долгам казенных учреждений (и все остальные случаи по взысканию долгов из бюджета).
«И все остальные случаи»:
· Судебные акты по искам о возмещение вреда, причиненного незаконными действиями органов
· По иным искам о взыскании средств соответствующей казны (исключение – случаи субсидиарной ответственности гл. распорядителя)
· Судебные акты о присуждении компенсации за нарушение права на судопроизводство или права исполнения судебного акта в разумный срок.
ОП по данной процедуре содержится в ст.242.2. Специфика – такие решения направляются для исполнения в соответствующий финансовый орган, в зависимости от того, о взыскании из какого бюджета идет речь. Т.е. если это федеральный бюджет, то это Минфин РФ. Кто будет органом, который представляет РФ по соответствующей категории дел? Главный распорядитель! По крайней мере, по 1 категории дел. Соответственно ст.242.2 возлагает на него обязанность, во-первых, сообщать о результатах рассмотрения дела в суде соответствующему фин.органу в течение 10 дней после вынесения суд.акта в окончательной форме. Если требование к РФ или иному ППО было удовлетворено, то гл.р. должен уведомить фин.орган о наличии оснований для обжалования суд.акта. Если они есть, то гл.р должен обжаловать решение и предоставить в фин.орган отчет о результатах обжалования не позднее 1 месяца со дня вступления в законную силу соответствующего суд. акта. Правда, никаких последствий для гл.р. если он это не выполнит, не предусмотрено БК, но обязанность сообщить о ходе суд. разбирательства есть. То есть все соответствующие документы поступают в финансовый орган, а у него есть 3 месяца для исполнения соответствующих судебных актов. Исполнение в данном случае будет происходить за счет ассигнований, предусмотренных для этих целей в законе о бюджете. Если вы откроете ст.69 – перечень, то там найдете – исполнение судебных актов по искам к РФ. Обратите внимание! Если денежных средств не хватает, то это предполагает внесение изменений в СБР и закон о бюджете. Либо не предполагает, потому что с финансовым органом у нас ведь ситуация какая? Есть 3 месяца на исполнение соответствующего акта, а что делать, если 3 месяца прошли, а ничего не исполнено у нас в БК не сказано. В связи с этим появилась правовая позиция Пленума ВАС 2006 г: если в течение 3 месяцев не исполнено решение, то можно обратить взыскание на имущество ППО и служба судебных приставов должна реализовать его, передав средства от продажи лицу, которое является взыскателем. Мы рассматривали этот вопрос, когда говорили о принципах б.системы и поняли, что подобный подход не вполне вписывается в б.-пр. регулирование, потому что вырученные средства будут доходами б, должны быть в обязательном порядке отражены в бюджете, т.е. зачислены на единый счет, а далее обезличатся в соответствии с принципом общего совокупного покрытия расходов, т.е. такой доход не может быть привязан к выплате взыскиваемых средств. Поэтому в принципе, если у нас закончились денежные средства — ассигнования на данные выплаты – и решение не может быть исполнено, то по-хорошему, нужно вносить изменения в закон о бюджете, выделять дополнительные средства на соответствующие виды б.ассигнований. Но это возможно лишь в случае, если у нас есть дополнительные доходные поступления на соответствующие виды б. ассигнований, либо если мы перераспределяем расходы и откуда-то забираем, тогда возможно, что какой-то расход будет недофинансирован. По сути, это означает, что придётся ждать следующего финансового года, когда будут перераспределены б. ассигнования. Они конечно будут исполняться в порядке очередности, и возможно повезет, когда решение все-таки будет исполнено. Это соответствует и правовой позиции КС в Постановлении №8-П 2005 г., что нужно предоставить публичному субъекту возможность перераспределить свои средства, чтоб такое действие не парализовало деятельность государства. Публичный субъект изначально при принятии закона о бюджете определяет, сколько средств он может потратить на исполнение судебных актов. 31.25. Гарантии соблюдены. Но на сколько при таком подходе соблюдается право взыскателя в разумный срок получить то, что ему причитается, и чтоб при этом были какие-то эффективные способы судебного контроля за исполнением этого решения – вряд ли в полной мере была реализована правовая позиция КС… Ну ВАС попытался что-то свое предложить: обеспечить защиту для взыскателя, но это не вполне вписывается в бюджетно-правовое регулирование.
Первая процедура – это обращение взыскания на средства бюджета по соответствующей категории дел. Вторая ситуация – когда обращение осуществляется по денежным обязательствам КУ. В данном случае судебные акты направляются для исполнения не в финансовый орган, а тот орган, в котором у учреждения как получателя денежных средств открыт лицевой счет. В большинстве случаев это территориальный орган ФК, в некоторых, если учреждение субъекта/МО и л/с открыты в фин.органе, то фин.орган. По ОП в федеральном учреждении – ФК.
Орган ФК, после того как получает исполнительные документы в течение 5 дней должен уведомить учреждение о поступлении исполнительного документа уведомлением. В течение 10 дней с момента получения уведомления должник должен предоставить в ФК информацию о том, что является источником соответствующей задолженности, и по каким КБК должен исполняться исполнительный документ. Одновременно с предоставлением этой информации учреждение в казначейство обязано предоставить платежный документ на перечисление средств по КБК. По сути, это также добровольное исполнение суд.решения. Мы видим, что одного исполнительного документа НЕДОСТАТОЧНО, чтобы исполнить суд. решение – сам должник предоставляет платежный документ, на основание которого казначейство произведет списание. Представить подобный порядок исполнения в отношении обычных юр.л. – пришли в банк, ждем вашего платежного поручения, ССП ждет этого, — было бы крайне сложно. Здесь правда, ситуация не совсем безнадежная. Во-первых, для учреждения предоставляется срок, когда должен быть предоставлен платежный документ, во- вторых, если он не предоставлен, то ФК либо иной орган, где открыт л/с, ПРИОСТАНАВЛИВАЕТ ОСУЩЕСТВЛЕНИЕ ОПЕРАЦИЙ ПО РАСХОДОВАНИЮ СРЕДСТВ на всех л/с должника, включая л/с всех обособленных подразделений учреждения. Когда нарушение прекращается, операции возобновляются. Если выплаты, которые предусматривает суд.решение, носят периодический характер, то учреждение должно указать периодичность и дату ежемесячной выплаты. Если у нас предыдущие суд.решения исполнялись за счет соответствующего вида бюджетного ассигнования, которое специально выделено ст.69, то в данном случае, это суд.решение по долгам КУ исполняются в пределах остатка объемов финансирования расходов по КБК, по которому возникла задолженность, т.е. в рамках ассигнований на обеспечение деятельности КУ – за счет денежных средств, которые в общем порядке выделяются учреждению.В рамках б. сметы они выделяются по КБК. Решение будет исполняться в рамках остатков лимитов б.обязательств, которые выделены по тому КБК, в связи с которым возникла задолженность. Например, если взыскивается невыплаченная з/пл, то и исполняться будет за счет тех ЛБО, которые выделены в рамках ассигнований для обеспечения функций КУ, а именно на оплату труда работникам. Если это долг по коммуналке, то по соответствующему КБК. Если налоги, то по КБК, предусмотренному для уплаты соответствующих платежей.
Возможна ситуация, что не платили з/пл потому, что денег нет, лимиты кончились. Если лимиты отсутствуют или то, что имеется, не достаточно, то учреждение направляет гл.р/р. Запрос-требование о выделение дополнительных ЛБО или объемов финансирования расходов. Орган, исполняющий полномочия гл.р/р обязан выделить необходимые ЛБО либо объемы финансирования в срок 3 месяца с момента поступления исполнительного листа в орган ФК. После их выделения, то в течение 1 раб.дня учреждение должно в казначейство предоставить платежный документ на перечисление средств. Если НЕ ПРЕДЪЯВИТ, то пока не сделает этого, операции по счетам останавливаются.
В любом случае, когда не производятся какие-то действия по исполнению, например, не исполняется в срок, то всегда, в частности 242.3, казначейство приостанавливает операции по счетам.
Это ОП исполнения решения по долгам КУ. А поскольку КУ у нас финансируется из бюджета, то это взыскание на средства бюджета. Регулируется БК.
Схожий судебный порядок предусмотрен для взыскания средств по долгам БУ. Больше БК это не регулируется, т.к. доходы БУ – НЕ доходы бюджета. Тем не менее, законодатель не пошел по пути распространения на БУ общего порядка взыскания. Правила содержатся в ст.30 ФЗ 2010 г. №83-ФЗ.Правила очень похожи за некоторыми исключениями. Исполнительные документы направляются в те органы, которые осуществляют открытие и ведение л/с БУ, т.е. куда направляются правила идентичны. Далее этот орган должен БУ направить уведомление о том, что пришло суд.решение о взыскании, и БУ в течение 30 раб.дней с момента получения уведомления предоставляет в этот орган соответствующий платежный документ для исполнения суд.решения. Тоже аналогично. Но для КУ есть четкая увязка, что исполняется в пределах КБК на основании предоставленных ЛБО, а БУ финансируется только субсидиями, а все остальные его доходы – это доходы от предпринимательской деятельности, так что нет никакой привязки к ЛБО, потому что их просто нет, соответственно, БУ САМО ОПРЕДЕЛЯЕТ с какого л/с будут исполняться суд.акты. Если денег не хватает, то не позднее следующего рабочего дня после поступления соответствующих средств на счета, они обязаны предоставить платежный документ (нет никаких указаний на отправку запроса-требования о выделении дополнительных ЛБО, т.к. никаких гл.р/р., в ведении которых БУ находится, нет). Тем не менее, приостановление операций по счетам БУ сохраняется. В случае, если БУ не направляет в надлежащие сроки платежные документы, то ФК или фин.орган приостанавливает операции по л/счетам до устранения нарушений.