Иммунитет депутата муниципального представительного органа

Депутат – это член представительного органа муниципального образования. Основы правового положения депутата представительного органа муниципального образования заложены в ст. 40 Федерального закона от 06.10.2003 № 131 -ФЗ. В статусе депутата обычно выделяют следующие элементы: принципы депутатской деятельности, его права, обязанности, гарантии деятельности; сроки осуществления депутатских полномочий, ответственность депутата.

Статья 2 Закона об основных гарантиях избирательных прав под депутатом понимает лицо, избранное избирателями соответствующего избирательного округа в представительный орган муниципального образования на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Следует отметить, что законодатель избрал не совсем полную формулировку. В дефиниции данного понятия необходимо указать, что депутат представляет интересы не только своих избирателей, но и всего населения того избирательного округа, по которому он был избран.

Статус депутата представительного органа муниципального образования строится на следующих принципах, выборный характер деятельности, законность, срочный характер осуществления полномочий, профессионализм.

Принцип выборности вытекает из определения понятия «депутат». Законодательство устанавливает, что депутатом может быть избран гражданин, достигший не менее чем 21 года. В этой связи следует отметить, что, несмотря на выборный характер деятельности, депутат не замещает выборную муниципальную должность и не является выборным должностным лицом.

С принятием Закона о муниципальной службе категория «выборная муниципальная должность» исчезла из законодательства. Пока такой термин остается в избирательном законодательстве, но, видимо, лишь в связи с тем, что его еще не успели привести в соответствие с законодательством о муниципальной службе. Только ч. 2 ст. 1 Закона содержит термин «муниципальная должность». Однако в контексте всего Закона данный термин носит обобщающий характер по отношению к депутатам, членам выборных органов местного самоуправления, выборным должностным лицам местного самоуправления, членам избирательных комиссий муниципальных образований, действующих на постоянной основе и являющихся юридическими лицами.

Более того, Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ в ст. 2 разделяет категории «депутат», «выборное должностное лицо местного самоуправления», «должностное лицо местного самоуправления», «член выборного органа местного самоуправления».

На сегодняшний день, как представляется, депутатов нельзя определять ни должностными лицами местного самоуправления, ни выборными должностными лицами местного самоуправления, поскольку они не обладают исполнительно-распорядительными полномочиями. Председатель представительного органа и его заместители, осуществляющие свои полномочия на постоянной основе, являются должностными лицами местного самоуправления, но не выборными должностными лицами, поскольку на муниципальных выборах они избирались в качестве депутатов, а не выборных должностных лиц. Это обстоятельство в свое время подтвердил и ВС РФ, указав, что председатель представительного органа избирается из числа депутатов не как должностное лицо местного самоуправления для решения вопросов местного значения, а как должностное лицо представительного органа местного самоуправления, в компетенцию которого входит лишь организация деятельности представительного органа.

Следует отметить, что председатель Центральной избирательной комиссии РФ считает, что депутаты, независимо от того, на постоянной либо не на постоянной основе осуществляют свои полномочия, замещают выборные муниципальные должности (см. письмо председателя Центральной избирательной комиссии РФ от 19.06.2006 № 05-12/2168). К сожалению, четкого обоснования своей позиции председатель Центральной избирательной комиссии РФ не представил.

Следующий принцип – законность. Депутат должен избираться на исключительно законных основаниях; в своей деятельности руководствоваться нормами законодательства, а также обеспечивать действие закона.

Наряду с указанными принципами статус депутата строится на принципе срочности осуществления его полномочий. Полномочия депутата начинаются со дня его избрания и прекращаются со дня начала работы представительного органа нового созыва. Данное положение в отношении депутатов представительных органов муниципальных образований, избранных на муниципальных выборах, назначенных до 8 октября 2003 г., применяется по истечении срока полномочий, на который они были избраны в соответствии с уставами муниципальных образований.

Решение об изменении срока полномочий, а также решение об изменении перечня полномочий выборного должностного лица местного самоуправления применяется только к выборным должностным лицам местного самоуправления, избранным после вступления в силу соответствующего решения. Непосредственно срок полномочий депутата устанавливается уставом муниципального образования, но не может быть менее двух и более пяти лет. Как правило, такой срок равен четырем годам.

Однако полномочия депутата могут быть прекращены досрочно в следующих случаях:

• 1) его смерти;
• 2) его отставки по собственному желанию;
• 3) признания его судом недееспособным или ограниченно дееспособным.

Следует отметить, что ни Конституция РФ, ни законодательство не устанавливают такого ограничения избирательного права, как признание лица ограниченно дееспособным. Тем самым законодатель допускает ситуацию, когда ограниченно дееспособное лицо может быть избрано депутатом, но не может вступить в депутатские полномочия;

• 4) признания судом безвестно отсутствующим или объявления умершим;
• 5) вступления в отношении депутата в законную силу обвинительного приговора суда;
• 6) выезда за пределы Российской Федерации на постоянное место жительства;
• 7) прекращения гражданства Российской Федерации, прекращения гражданства иностранного государства участника международного договора РФ, в соответствии с которым иностранный гражданин имеет право быть избранным в органы местного самоуправления;
• 8) отзыва избирателями;
• 9) досрочного прекращения полномочий представительного органа;
• 10) призыва на военную службу или направления на заменяющую ее альтернативную гражданскую службу.

Следующим принципом можно выделить профессионализм депутатского мандата. Указанный принцип связывается с постоянным характером деятельности муниципального депутата. Федеральный закон от 06.10.2003 № 131 -ФЗ отходит от указанного принципа и устанавливает, что депутаты представительного органа муниципального образования осуществляют свои полномочия, как правило, на непостоянной основе. На постоянной основе могут работать не более 10% депутатов от установленной численности представительного органа муниципального образования. Если же численность представительного органа муниципального образования составляет менее 10 человек, то на постоянной основе может работать только один депутат. Учитывая количество депутатов представительного органа, можно сделать вывод о том, что 10% – это от одного до трех депутатов. Как правило, таковыми будут председатель представительного органа, его заместитель (заместители). Большая часть депутатского корпуса осуществляет свои полномочия на непостоянной основе. В подобной ситуации уменьшается степень ответственности депутата перед населением.

Принцип профессионализма депутатской деятельности подтверждается следующими гарантиями.

Депутаты представительного органа муниципального образования не могут одновременно исполнять полномочия выборных должностных лиц местного самоуправления, замещать должности руководителей муниципальных органов, муниципальных учреждений и предприятий, за исключением случаев, установленных Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-ФЗ. К данному случаю, например, относится ситуация, когда глава муниципального образования избирается из числа депутатов представительного органа. Кроме того, депутаты представительного органа муниципального образования, выборные должностные лица местного самоуправления не могут одновременно исполнять полномочия депутата, выборного должностного лица местного самоуправления иного муниципального образования, за исключением случаев, установленных Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-ФЗ .

Осуществляющие свои полномочия на постоянной основе депутаты не вправе: 1) заниматься предпринимательской деятельностью; 2) состоять членом управления коммерческой организации, если иное не предусмотрено федеральными законами или если в порядке, установленном муниципальным правовым актом в соответствии с федеральными законами и законами субъекта РФ, ему не поручено участвовать в управлении этой организацией; 3) заниматься иной оплачиваемой деятельностью, за исключением преподавательской, научной и иной творческой деятельности (при этом преподавательская, научная и иная творческая деятельность не может финансироваться исключительно за счет средств иностранных государств, международных и иностранных организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства, если иное не предусмотрено международным договором РФ или законодательством РФ); 4) входить в состав органов управления, попечительских или наблюдательных советов, иных органов иностранных некоммерческих неправительственных организаций и действующих на территории РФ их структурных подразделений, если иное не предусмотрено международным договором РФ или законодательством РФ.

Следует отметить, что законодатель не закрепил для муниципального депутата ограничение замещать государственные должности гражданской службы. Причем такого ограничения не содержится ни в Федеральном законе от 06.10.2003 № 131-ФЗ, ни в Федеральном законе от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации». Гражданскому служащему запрещается замещать выборную должность в органе местного самоуправления. Однако, как уже отмечалось, депутат не замещает выборную должность. Но представляется, что отсутствие такого ограничения оправданно. На практике уже появляются ситуации, когда депутаты представительного органа муниципального образования становятся государственными служащими и сохраняют за собой статус депутата.

Гарантии депутатской деятельности – это особые, нормативно закрепленные условия депутатской деятельности, призванные обеспечить ее эффективность и беспрепятственное осуществление. Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ установил, что гарантии осуществления полномочий депутата устанавливаются уставами муниципальных образований в соответствии с федеральными законами и законами субъектов РФ. Такая норма позволит субъектам РФ установить единые подходы к определению гарантий деятельности депутатов.

Выделяют организационные (право на получение информации; право посещения органов государственной власти и местного самоуправления; право на служебное помещение; право иметь помощников и др.), материальные (финансирование осуществления депутатской деятельности; страхование депутата и др.), трудовые (страховой стаж; сохранение депутату прежнего места работы; право на пенсию за выслугу лет и др.) гарантии деятельности депутата. Помимо указанных условий, депутату предоставляются гарантии неответственности и неприкосновенности.

Неответственность депутата – невозможность его привлечения к уголовной или административной ответственности за высказанное мнение, позицию, выраженную при голосовании, и другие действия, соответствующие статусу депутата, в том числе по истечении срока полномочий. Однако данное положение не распространяется на случаи, когда депутатом были допущены публичные оскорбления, клевета или иные нарушения, ответственность за которые предусмотрена федеральным законом.

Что касается гарантии неприкосновенности, то Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ принципиально по-иному подошел к названному условию, нежели предшествующий закон. Гарантии прав депутатов при привлечении их к уголовной или административной ответственности, задержании, аресте, обыске, допросе, совершении в отношении них иных уголовно-процессуальных и административно-процессуальных действий, а также при проведении оперативно-розыскных мероприятий в отношении депутатов, занимаемого ими жилого или служебного помещения, их багажа, личных и служебных транспортных средств, переписки, используемых ими средств связи, принадлежащих им документов устанавливаются федеральными законами. Что касается административной ответственности, то КоАП не содержит какого-либо особого порядка привлечения депутата к административной ответственности.

Между тем ст. 448 УПК устанавливает, что решение о возбуждении уголовного дела в отношении депутата принимается руководителем следственного управления Следственного комитета при прокуратуре РФ по субъекту РФ. Рассмотрение представления проводится с его участием, а также с участием депутата и его защитника. Рассмотрение проводится в закрытом судебном заседании в срок не позднее 10 суток со дня поступления названного представления в суд. По результатам рассмотрения представления суд дает заключение о наличии или об отсутствии в действиях депутата признаков преступления.

Права, обязанности депутата можно разделить на две группы. Первая группа – права обязанности депутата в представительном органе. Вторая группа – права, обязанности депутата в своем округе (на территории, определяемой избирательным объединением, по спискам которого он избран).

Участие в работе представительного органа реализуется депутатом посредством осуществления следующих полномочий: участие в заседаниях представительного органа; обеспечение выполнения решений представительного органа; участие в работе комиссий (комитетов); участие в выполнении поручений представительного органа; участие в депутатских слушаниях; участие в работе депутатских групп; обращение с депутатским запросом; депутатское обращение.

Работа с избирателями заключается в принятии депутатом мер по обеспечению прав, свобод и законных интересов населения избирательного округа, в котором был избран депутат, и реализуется депутатом посредством осуществления следующих полномочий: рассмотрение поступивших от избирателей обращений; организация правильного и своевременного решения вопросов, содержащихся в обращениях избирателей; ведение приема граждан непосредственно и через своих помощников; проведение встреч с избирателями; изучение общественного мнения; при необходимости внесение предложений в соответствующие органы государственной власти и органы местного самоуправления, общественные объединения.

Участие депутата в заседаниях представительного органа муниципального образования является его обязанностью. В случае невозможности участия в заседании депутат заблаговременно извещает об этом председателя представительного органа.

Депутаты во время заседаний имеют право выражать свое мнение и пользуются правом голоса по всем вопросам, рассматриваемым на заседании представительного органа, а также осуществляют иные нрава, предусмотренные регламентом представительного органа.

Депутат, группа депутатов вправе обращаться с вопросом или предложением к главе муниципального образования (главе местной администрации), должностным лицам местной администрации, а также к руководителям органов государственной власти соответствующего субъекта РФ. Обращение депутата не требует его утверждения на заседании представительного органа. Обращение депутата в письменной форме заблаговременно передается депутатом, группой депутатов председателю представительного органа.

Лица, которым направлено обращение депутата, обязаны направить письменный мотивированный ответ депутату, направившему обращение, либо ответить на данный запрос устно на очередном заседании представительного органа. Ответ на обращение депутата должен быть подписан тем должностным лицом, которому направлено обращение депутата, либо по его распоряжению иным уполномоченным лицом.

Кроме того, депутат, группа депутатов вправе обращаться к главе муниципального образования (главе местной администрации), должностным лицам местной администрации, а также к руководителям органов государственной власти соответствующего субъекта РФ с депутатским запросом. Депутатский запрос является специальным видом обращения депутата. Решение о признании обращения депутата депутатским запросом принимается представительным органом муниципального образования.

Лица, которым направлен депутатский запрос, обязаны дать письменный мотивированный ответ в представительный орган муниципального образования. Ответ на депутатский запрос должен быть подписан тем должностным лицом, которому он направлен, либо по его распоряжению иным уполномоченным лицом.

Также депутат в обязательном порядке поддерживает связь с населением избирательного округа, в котором он был избран. Ведение приема граждан может осуществляется путем создания депутатского центра. Депутатский центр может создаваться в помещениях, предоставляемых органами местного самоуправления по обращению депутата, в иных помещениях. Средства связи для депутатского центра предоставляются органами местного самоуправления соответствующего муниципального образования по обращению депутата.

Во время приема граждан депутат: изучает общественное мнение; выявляет нужды, потребности и запросы обратившегося избирателя; разъясняет при необходимости избирателям решения представительного органа; знакомит обратившегося избирателя с мероприятиями, проводимыми органами местного самоуправления соответствующего муниципального образования; осуществляет иные, не запрещенные законодательством РФ действия, направленные на обеспечение прав, свобод и законных интересов своих избирателей.

В период осуществления депутатских полномочий депутат в обязательном порядке проводит встречи с населением избирательного округа, в котором он был избран. Периодичность и порядок встреч определяются депутатом самостоятельно.

Депутат как выборное лицо в первую очередь несет ответственность перед населением того округа, по которому он был избран. В случае совершения депутатом конкретных противоправных действий, подтвержденных в судебном порядке, он может быть отозван. Процедура отзыва депутата должна обеспечивать ему возможность дать избирателям объяснения по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве оснований для отзыва. Депутат считается отозванным, если за отзыв проголосовало не менее половины избирателей, зарегистрированных в избирательном округе.

Таким образом, депутатская деятельность представляет собой серьезную ответственность перед избирателями и населением округа. Поэтому законодательство о статусе депутата должно обеспечивать баланс между правами и гарантиями представителя населения, с одной стороны, и его обязанностями и ответственностью – с другой. Определяя основные положения статуса депутата, законодатель тем самым создает все условия для эффективного осуществления им своих прав, направленных на реализацию властных полномочий местного сообщества.