Иммунитет президента и главы правительства
Рабочая группа по подготовке предложений о внесении поправок в Конституцию предложила закрепить в ней неприкосновенность президента, завершившего исполнение полномочий — ровно такую же, как прописано в 91-й статье Конституции для действующего главы государства.
Мол, именно принцип неприкосновенности президента позволяет ему «принимать все конституционные меры по охране суверенитета России, выполняя внутреннюю и внешнюю политику» (из выступления главы Союза женщин России Екатерины Лаховой). Раз так — по ее словам, данная норма «должна распространяться и на президента, у которого заканчиваются полномочия, потому что это будет конституционная гарантия независимости деятельности его, в том числе и при исполнении обязанностей главы государства действующего».
Иначе говоря, г-жа Лахова считает, что
действующий президент может делать все, что хочет, твердо зная, что потом ему за это ничего не будет.
На самом деле должно быть ровно наоборот: действующий президент должен твердо знать, что потом за все содеянное ему очень даже «будет».
Неприкосновенность президента прописана в Конституции крайне лапидарно: «обладает неприкосновенностью» — и все.
Павел Крашенинников и Андрей Клишас и другие члены рабочей группы по подготовке предложений о внесении поправок в Конституцию РФ. Фото: РИА Новости
Для депутатов Госдумы и членов Совета Федерации понятие неприкосновенности раскрыто в Конституции в 98-й статье: они «не могут быть задержаны, арестованы, подвергнуты обыску, кроме случаев задержания на месте преступления, а также подвергнуты личному досмотру, за исключением случаев, когда это предусмотрено федеральным законом».
Но для президента все иначе: ни одного закона, который бы раскрывал это понятие, не существует. При этом практически во всех комментариях юристов говорится, что
неприкосновенность президента — это невозможность привлечь его во время исполнения полномочий ни к какой ответственности, ни уголовной, ни гражданской, и невозможность его задержать, арестовать, допросить и так далее.
Единственная форма ответственности, предусмотренная для президента — импичмент. Теоретически записанная в Конституции, но практически в нынешней политической системе не реализуемая.
Что касается бывших президентов, то о них имеется специальный закон от 12 февраля 2001 года N 12-ФЗ «О гарантиях Президенту Российской Федерации, прекратившему исполнение своих полномочий, и членам его семьи».
В своих ключевых положениях он повторяет самый первый указ Владимира Путина, изданный им в ранге и.о. президента 31 декабря 1999 года, сразу после объявления Бориса Ельцина об отставке. Издавая этот указ, Путин, вероятно, исполнял главное условие, на котором ему передавалась власть — обеспечить неприкосновенность Ельцина и его «семьи» (как в узком, так и в широком смысле).
Закон устанавливает, что экс-президент «не может быть привлечен к уголовной или административной ответственности за деяния, совершенные им в период исполнения полномочий Президента РФ, а также задержан, арестован, подвергнут обыску, допросу либо личному досмотру, если указанные действия осуществляются в ходе производства по делам, связанным с исполнением им полномочий Президента».
Лишить экс-президента неприкосновенности можно, но сложно. Для этого против него должно быть возбуждено уголовное дело по факту совершения им тяжкого преступления, после чего председатель СК направляет в Госдуму представление о лишении неприкосновенности. Если Дума дает согласие, документы идут в Совфед, который также должен дать свое согласие. И только после этого начинается производство по уголовному делу. Отказ любой из палат дать это согласие «является обстоятельством, исключающим производство по соответствующему уголовному делу и влекущим прекращение такого дела».
Теперь рабочая группа предлагает приравнять с точки зрения неприкосновенности бывших президентов к действующим — обеспечив им практически полный иммунитет от судебного преследования. И записать это в Конституции.
Символическое шествие по Красной площади. Фото: Влад Докшин / «Новая газета»
Последствия будут просты: зная, что никакой ответственности за содеянное он потом не понесет, занимающий пост президента может уверенно творить все. А должно быть наоборот: президент должен быть уверен, что после ухода со своего поста он станет обычным гражданином и ответит за все, что делал.
И что единственная гарантия, которая у него будет, — справедливый суд. Так, как это есть в большинстве стран Европы, США, Южной Корее, и многих других странах, где никакой неприкосновенности бывших президентов нет. И их осуждение за содеянное — не редкость.
Года четыре назад, помнится, развернулась дискуссия: надо ли преследовать прежнюю элиту после смены режима?
Не предложить ли им сделку: «мы вам безопасность, вы нам — мирный переход власти»?
Сторонниками такого подхода выступали Михаил Ходорковский, Дмитрий Гудков, Алексей Навальный и некоторые другие политики. Уверяя, что «нужно провести в стране реформы, а не заняться сведением счетов».
Я еще тогда с этим подходом не соглашался, считая, что очень многие беды в нашей стране именно от того, что бывшее начальство так и не понесло ни малейшей ответственности за свои деяния.
И сегодня повторю: неприкосновенность зла слишком дорого обходится. Те, кто сегодня творит зло, должны знать, что завтра оно будет неотвратимо наказано, а не великодушно прощено. И президенты здесь — не исключение.
«Если это будет вынесено на второе чтение, то станет одним из пунктов, который будет вынесен на всенародное голосование», — ответил пресс-секретарь Путина Дмитрий Песков на вопрос, нужна ли Владимиру Путину неприкосновенность.
Эксперт по конституционному праву Илья Шаблинский считает, что данная поправка, если будет внесена, ничего не поменяет на практике. «Все урегулировано законом 2001 года», — полагает он.
По мнению Шаблинского, значительная часть обсуждаемых поправок «перетаскивается из действующих законов». «Это, на мой взгляд, неоправданное усложнение регулирования — на уровне Конституции надлежит закреплять самые общие и важные правила», — считает эксперт.
С Шаблинским не согласен Андрей Гольцблат, управляющий партнер Bryan Cave Leighton Paisner (Russia), принимавший участие в качестве эксперта в работе Конституционной комиссии, в начале 1990-х работавшей над текстом Основного закона. «Исторические события могут развиваться по непредсказуемому сценарию, примеров тому очень много. Понятно, что конституционное закрепление усилит эту норму, так как Конституция — Основной закон и обладает высшей юридической силой, ее сложнее поменять, чем федеральный закон», — объясняет юрист.
Политолог Алексей Макаркин объясняет необходимость этой нормы желанием повысить уровень гарантий руководству страны, так как новые руководители нередко пересматривают деятельность предшественников.
Первый указ Путина
Указ «О гарантиях президенту Российской Федерации, прекратившему исполнение своих полномочий, и членам его семьи» был подписан 31 декабря 1999 года, он стал первым для Владимира Путина на посту и.о. президента.
Критики указа высказывали мнение, что таким образом власть намерена обезопасить Бориса Ельцина и его семью. «Главная нелепость: будто указ — это сделка между Ельциным и Путиным. Он мне дает неприкосновенность, а я ему за это освобождаю раньше времени Кремль», — ответил тогда на критику Борис Ельцин. Вскоре указ был заменен законом, принятым Госдумой.
Согласно закону экс-президента не могут привлечь к ответственности за деяния, совершенные во время пребывания на посту главы государства, а также задержать, арестовать, подвергнуть обыску, допросу или досмотру, если их проводят в рамках производства по делам, связанным с исполнением им полномочий президента.
При этом в случае совершения тяжкого преступления в период исполнения полномочий его могут лишить неприкосновенности. Для этого председатель Следственного комитета должен направить представление в Госдуму. Если нижняя палата дает согласие на снятие неприкосновенности, соответствующее постановление направляют в Совет Федерации, который должен рассмотреть этот вопрос в течение трех месяцев.
Новая система власти
Парламентарии предлагают пересмотреть также конституционные положения о полномочиях президента и премьера. В частности, оговорить, что «президент осуществляет общее руководство правительством», а «председатель правительства несет персональную ответственность перед президентом за осуществление возложенных на правительство полномочий».
До этого президент формально не входил ни в одну ветвь власти, теперь же он становится фактически элементом исполнительной власти, отмечает бывший сенатор, старший партнер коллегии адвокатов Pen & Paper Константин Добрынин, называя поправки «концептуальным изменением всей конструкции власти». «Путин вместо концепции разделения властей предлагает концепцию переплетения властей в единой и неделимой государственной власти», — говорит юрист.
Данная поправка кардинально меняет конституционную роль президента, считает бывший премьер-министр Михаил Касьянов: «Это передача полномочий исполнительной власти от правительства к президенту». Президент становится главой исполнительной власти, а роль премьера понижается — он становится заместителем президента по социально-экономическим вопросам, рассуждает бывший глава правительства.
Также в Основном законе впервые сформулируют полномочия Совета безопасности и администрации президента. Рабочая группа предлагает указать в Конституции, что президент формирует Совбез «в целях содействия главе государства в осуществлении полномочий по вопросам обеспечения национальных интересов и безопасности личности, общества и государства, обеспечения гражданского мира и согласия в стране, охраны суверенитета России, ее независимости и государственной целостности, предотвращения внутренних и внешних угроз», а также прописать полномочия администрации президента — «обеспечение осуществления главой государства его полномочий».
Какие еще поправки в Конституцию предлагает рабочая группа:
- Прописать, что президент вправе (но не обязан) распустить Госдуму и назначить новые выборы в случае трехкратного отклонения Госдумой кандидатур премьера, а также в случае, если после трехкратного отклонения кандидатур министров более трети должностей членов правительства останутся вакантными. В этом случае президент вправе назначить предложенные премьером кандидатуры.
- Установить, что «президент обеспечивает гражданский мир и согласие в стране».
- Указать, что президент представляет кандидатуры для назначения на должность председателя Счетной палаты — Совфеду, а зампреда Счетной палаты — Госдуме.
- Закрепить, что президент вносит в Совет Федерации представление о прекращении полномочий председателей Конституционного и Верховных судов, кассационных и апелляционных судов, их заместителей и судей.
- Указать, что президент назначает генпрокурора, его заместителей, региональных прокуроров, приравненных к ним прокуроров на должность после консультаций с Совфедом и освобождает от должности. Увольняет прокуроров президент. Сейчас назначает и увольняет генпрокурора верхняя палата по представлению президента.
- Вводится запрет для премьера, членов правительства и иных руководителей федеральных органов исполнительной власти иметь счета, хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках.
- За правительством закрепляются новые полномочия, в частности, по обеспечению единой госполитики в области поддержки семьи, сохранения традиционных семейных ценностей; господдержке научно-технологического развития страны, охране окружающей среды, сохранению уникального природного и биологического многообразия страны и обеспечению выполнения нацпроектов и федеральных программ.
Владимир Путин предложил внести в Конституцию изменения в ходе послания Федеральному собранию в середине января. В частности, он анонсировал такие предложения, которые впоследствии внес в Думу, как закрепление роли и статуса Госсовета, расширение полномочий Думы и Совета Федерации, индексация социальных выплат и закрепление минимального размера оплаты труда не ниже прожиточного минимума.
Поправки рассматриваются единым пакетом и уже прошли первое чтение в Госдуме. Сбор поправок ко второму чтению продлен до 2 марта. Планируется, что после того как документ будет одобрен обеими палатами и утвержден как минимум двумя третями законодательных собраний субъектов Федерации, он будет вынесен на общенародное голосование. В случае положительного результата закон будет подписан президентом, поясняли в рабочей группе.
Источники РБК рассказывали, что в качестве основной даты голосования по поправкам Кремль рассматривает среду, 22 апреля. Путин поддержал идею провести голосование по Конституции в будний день, который сделают выходным.
ТАСС-ДОСЬЕ. 18 февраля 2020 года в законопроект о внесении изменений в Конституцию РФ была предложена поправка, согласно которой президент России, прекративший исполнение полномочий, обладает неприкосновенностью. При этом бывший глава государства может быть лишен ее в порядке, предусмотренном для действующего президента Основным законом.
Согласно законодательству большинства европейских стран, а также США, бывшие главы государств иммунитетом от судебного преследования не обладают. В некоторых странах положение о неприкосновенности экс-президентов закреплено в конституции, где-то этот вопрос регулируется на уровне законов.
В конституции
В Израиле, согласно статье 13 основного закона о президенте (конституцию заменяют 13 основных законов), глава государства во время исполнения должностных обязанностей и после их окончания не может быть привлечен к уголовной ответственности за решения и действия, предпринятые в период нахождения у власти.
В Италии, в 59 статье конституции зафиксировано, что президент после окончания срока полномочий становится пожизненным сенатором и, в соответствии со статьей 68, не может быть привлечен к уголовной ответственности. Иммунитет может быть снят только решением Сената.
В Руанде, в соответствии со статьей 114 конституции, экс-президент «не может быть привлечен к ответственности за государственную измену или серьезное и преднамеренное нарушение конституции, если во время его правления против него не было выдвинуто обвинений».
В Чили президент после завершения полномочий, согласно статье 30 основного закона, становится пожизненным сенатором. В статье 58 прописано, что сенаторы не могут быть привлечены к ответственности или лишены свободы, за исключением случаев тяжких преступлений. Решение о возбуждении уголовного дела принимает Апелляционный суд в полном составе.
В законе
В Казахстане в 2000 году был принят закон о первом президенте республики (Нурсултан Назарбаев, президент в 1990-2019 годах). В статье 3 документа говорится, что после отставки первый президент не может быть привлечен к ответственности «за действия, совершенные в период исполнения им полномочий президента».
В Киргизии, согласно статье 12 закона о гарантиях деятельности президента и статусе экс-президента от 2003 года, бывший глава государства обладает неприкосновенностью и не может быть привлечен к уголовной ответственности за действия или бездействие в период президентского срока. При этом он может быть привлечен к суду только после лишения привилегий, предусмотренных статусом экс-президента. Это решение должно быть принято двумя третями голосов парламента.
В Туркмении вопрос неприкосновенности экс-президента регулируется статьей 18 закона «О президенте Туркменистана» от 2011 года. Бывший глава Туркмении не может быть привлечен к уголовной или административной ответственности «за деяния, совершенные им в период исполнения полномочий президента».
В Узбекистане, в соответствии со статьей 2 закона «Об основных гарантиях деятельности президента Республики Узбекистан» от 2003 года, бывший глава государства обладает неприкосновенностью в течение всей жизни. Он не может быть привлечен к уголовной и иной ответственности за действия, связанные с исполнением им полномочий главы государства.
Москва. 18 февраля. INTERFAX.RU — Поправка ко второму чтению законопроекта об изменении Конституции поднимает на уровень Основного закона уже действующие положения о неприкосновенности главы государства по окончании его полномочий, заявил глава комитета Госдумы по госстроительству и законодательству Павел Крашенинников.
«В новой статье 92.1 предлагается закрепить, что президент РФ, прекративший исполнение своих полномочий, обладает неприкосновенностью», — сказал журналистам во вторник сопредседатель группы по работе над поправками в Конституцию.
«В настоящее время нормы о неприкосновенности и порядке лишения неприкосновенности президента РФ, прекратившего исполнение своих полномочий, закреплены в федеральном законе № 12-ФЗ «О гарантиях президенту РФ, прекратившему исполнение своих полномочий, и членам его семьи», — отметил депутат.
«Таким образом, эти нормы становятся более стабильными, так как переносятся на уровень Конституции», — добавил Крашенинников.
Ранее во вторник рабочая группа по разработке поправок в Конституцию предложила ко второму чтению соответствующего законопроекта внести в Основной закон пункт о неприкосновенности бывших президентов.
«Предлагается закрепить, что президент, прекративший исполнение полномочий в связи с истечением срока его пребывания в должности или досрочно, обладает неприкосновенностью. Это будет конструкционная гарантия независимости его деятельности и при исполнении обязанностей президента», — выступила с инициативой председатель Союза женщин России Екатерина Лахова.
Вопрос неприкосновенности бывших президентов
На сегодняшний день неприкосновенность бывших президентов уже закреплена законом «О гарантиях президенту РФ, прекратившему исполнение своих полномочий, и членам его семьи».
Экс-главу государства не могут привлечь к ответственности за деяния, совершенные во время пребывания на посту главы государства, а также задержать, арестовать, подвергнуть обыску, допросу или досмотру, если их проводят в рамках производства по делам, связанным с исполнением полномочий президента.
Неприкосновенности бывшего президента, согласно действующему законодательству, могут лишить в случае совершения им тяжкого преступления. Для этого председатель Следственного комитета должен направить представление в Госдуму. Если нижняя палата дает согласие на снятие неприкосновенности, соответствующее постановление направляют в Совет Федерации, который должен рассмотреть этот вопрос в течение трех месяцев.
Механизм лишения неприкосновенности тоже предлагается перенести в Конституцию. Поправки дополняют статьи 102 и 103 главы пятой Конституции РФ.
К ведению Совета Федерации предлагается отнести лишение «президента РФ, прекратившего исполнение полномочий, неприкосновенности». К ведению Госдумы — «выдвижение обвинения против президента РФ, прекратившего исполнение полномочий, для лишения его неприкосновенности.
Если Госдума не даст согласия на лишение неприкосновенности экс-президента РФ, либо если Совфед откажется лишать это лицо неприкосновенности, то по этой причине уголовное дело против бывшего главы государства будет прекращено, говорится в законе.
Пресс-секретарь главы государства Дмитрий Песков заявил, что Владимир Путин не высказывал свою позицию по поводу необходимости закрепления в Конституции положения о неприкосновенности для президентов, прекративших свои полномочия.