Иммунитет президента и главы правительства новые подходы
Рабочая группа по подготовке предложений о внесении поправок в Конституцию предложила закрепить в ней неприкосновенность президента, завершившего исполнение полномочий — ровно такую же, как прописано в 91-й статье Конституции для действующего главы государства.
Мол, именно принцип неприкосновенности президента позволяет ему «принимать все конституционные меры по охране суверенитета России, выполняя внутреннюю и внешнюю политику» (из выступления главы Союза женщин России Екатерины Лаховой). Раз так — по ее словам, данная норма «должна распространяться и на президента, у которого заканчиваются полномочия, потому что это будет конституционная гарантия независимости деятельности его, в том числе и при исполнении обязанностей главы государства действующего».
Иначе говоря, г-жа Лахова считает, что
действующий президент может делать все, что хочет, твердо зная, что потом ему за это ничего не будет.
На самом деле должно быть ровно наоборот: действующий президент должен твердо знать, что потом за все содеянное ему очень даже «будет».
Неприкосновенность президента прописана в Конституции крайне лапидарно: «обладает неприкосновенностью» — и все.
Павел Крашенинников и Андрей Клишас и другие члены рабочей группы по подготовке предложений о внесении поправок в Конституцию РФ. Фото: РИА Новости
Для депутатов Госдумы и членов Совета Федерации понятие неприкосновенности раскрыто в Конституции в 98-й статье: они «не могут быть задержаны, арестованы, подвергнуты обыску, кроме случаев задержания на месте преступления, а также подвергнуты личному досмотру, за исключением случаев, когда это предусмотрено федеральным законом».
Но для президента все иначе: ни одного закона, который бы раскрывал это понятие, не существует. При этом практически во всех комментариях юристов говорится, что
неприкосновенность президента — это невозможность привлечь его во время исполнения полномочий ни к какой ответственности, ни уголовной, ни гражданской, и невозможность его задержать, арестовать, допросить и так далее.
Единственная форма ответственности, предусмотренная для президента — импичмент. Теоретически записанная в Конституции, но практически в нынешней политической системе не реализуемая.
Что касается бывших президентов, то о них имеется специальный закон от 12 февраля 2001 года N 12-ФЗ «О гарантиях Президенту Российской Федерации, прекратившему исполнение своих полномочий, и членам его семьи».
В своих ключевых положениях он повторяет самый первый указ Владимира Путина, изданный им в ранге и.о. президента 31 декабря 1999 года, сразу после объявления Бориса Ельцина об отставке. Издавая этот указ, Путин, вероятно, исполнял главное условие, на котором ему передавалась власть — обеспечить неприкосновенность Ельцина и его «семьи» (как в узком, так и в широком смысле).
Закон устанавливает, что экс-президент «не может быть привлечен к уголовной или административной ответственности за деяния, совершенные им в период исполнения полномочий Президента РФ, а также задержан, арестован, подвергнут обыску, допросу либо личному досмотру, если указанные действия осуществляются в ходе производства по делам, связанным с исполнением им полномочий Президента».
Лишить экс-президента неприкосновенности можно, но сложно. Для этого против него должно быть возбуждено уголовное дело по факту совершения им тяжкого преступления, после чего председатель СК направляет в Госдуму представление о лишении неприкосновенности. Если Дума дает согласие, документы идут в Совфед, который также должен дать свое согласие. И только после этого начинается производство по уголовному делу. Отказ любой из палат дать это согласие «является обстоятельством, исключающим производство по соответствующему уголовному делу и влекущим прекращение такого дела».
Теперь рабочая группа предлагает приравнять с точки зрения неприкосновенности бывших президентов к действующим — обеспечив им практически полный иммунитет от судебного преследования. И записать это в Конституции.
Символическое шествие по Красной площади. Фото: Влад Докшин / «Новая газета»
Последствия будут просты: зная, что никакой ответственности за содеянное он потом не понесет, занимающий пост президента может уверенно творить все. А должно быть наоборот: президент должен быть уверен, что после ухода со своего поста он станет обычным гражданином и ответит за все, что делал.
И что единственная гарантия, которая у него будет, — справедливый суд. Так, как это есть в большинстве стран Европы, США, Южной Корее, и многих других странах, где никакой неприкосновенности бывших президентов нет. И их осуждение за содеянное — не редкость.
Года четыре назад, помнится, развернулась дискуссия: надо ли преследовать прежнюю элиту после смены режима?
Не предложить ли им сделку: «мы вам безопасность, вы нам — мирный переход власти»?
Сторонниками такого подхода выступали Михаил Ходорковский, Дмитрий Гудков, Алексей Навальный и некоторые другие политики. Уверяя, что «нужно провести в стране реформы, а не заняться сведением счетов».
Я еще тогда с этим подходом не соглашался, считая, что очень многие беды в нашей стране именно от того, что бывшее начальство так и не понесло ни малейшей ответственности за свои деяния.
И сегодня повторю: неприкосновенность зла слишком дорого обходится. Те, кто сегодня творит зло, должны знать, что завтра оно будет неотвратимо наказано, а не великодушно прощено. И президенты здесь — не исключение.
«Если это будет вынесено на второе чтение, то станет одним из пунктов, который будет вынесен на всенародное голосование», — ответил пресс-секретарь Путина Дмитрий Песков на вопрос, нужна ли Владимиру Путину неприкосновенность.
Эксперт по конституционному праву Илья Шаблинский считает, что данная поправка, если будет внесена, ничего не поменяет на практике. «Все урегулировано законом 2001 года», — полагает он.
По мнению Шаблинского, значительная часть обсуждаемых поправок «перетаскивается из действующих законов». «Это, на мой взгляд, неоправданное усложнение регулирования — на уровне Конституции надлежит закреплять самые общие и важные правила», — считает эксперт.
С Шаблинским не согласен Андрей Гольцблат, управляющий партнер Bryan Cave Leighton Paisner (Russia), принимавший участие в качестве эксперта в работе Конституционной комиссии, в начале 1990-х работавшей над текстом Основного закона. «Исторические события могут развиваться по непредсказуемому сценарию, примеров тому очень много. Понятно, что конституционное закрепление усилит эту норму, так как Конституция — Основной закон и обладает высшей юридической силой, ее сложнее поменять, чем федеральный закон», — объясняет юрист.
Политолог Алексей Макаркин объясняет необходимость этой нормы желанием повысить уровень гарантий руководству страны, так как новые руководители нередко пересматривают деятельность предшественников.
Первый указ Путина
Указ «О гарантиях президенту Российской Федерации, прекратившему исполнение своих полномочий, и членам его семьи» был подписан 31 декабря 1999 года, он стал первым для Владимира Путина на посту и.о. президента.
Критики указа высказывали мнение, что таким образом власть намерена обезопасить Бориса Ельцина и его семью. «Главная нелепость: будто указ — это сделка между Ельциным и Путиным. Он мне дает неприкосновенность, а я ему за это освобождаю раньше времени Кремль», — ответил тогда на критику Борис Ельцин. Вскоре указ был заменен законом, принятым Госдумой.
Согласно закону экс-президента не могут привлечь к ответственности за деяния, совершенные во время пребывания на посту главы государства, а также задержать, арестовать, подвергнуть обыску, допросу или досмотру, если их проводят в рамках производства по делам, связанным с исполнением им полномочий президента.
При этом в случае совершения тяжкого преступления в период исполнения полномочий его могут лишить неприкосновенности. Для этого председатель Следственного комитета должен направить представление в Госдуму. Если нижняя палата дает согласие на снятие неприкосновенности, соответствующее постановление направляют в Совет Федерации, который должен рассмотреть этот вопрос в течение трех месяцев.
Новая система власти
Парламентарии предлагают пересмотреть также конституционные положения о полномочиях президента и премьера. В частности, оговорить, что «президент осуществляет общее руководство правительством», а «председатель правительства несет персональную ответственность перед президентом за осуществление возложенных на правительство полномочий».
До этого президент формально не входил ни в одну ветвь власти, теперь же он становится фактически элементом исполнительной власти, отмечает бывший сенатор, старший партнер коллегии адвокатов Pen & Paper Константин Добрынин, называя поправки «концептуальным изменением всей конструкции власти». «Путин вместо концепции разделения властей предлагает концепцию переплетения властей в единой и неделимой государственной власти», — говорит юрист.
Данная поправка кардинально меняет конституционную роль президента, считает бывший премьер-министр Михаил Касьянов: «Это передача полномочий исполнительной власти от правительства к президенту». Президент становится главой исполнительной власти, а роль премьера понижается — он становится заместителем президента по социально-экономическим вопросам, рассуждает бывший глава правительства.
Также в Основном законе впервые сформулируют полномочия Совета безопасности и администрации президента. Рабочая группа предлагает указать в Конституции, что президент формирует Совбез «в целях содействия главе государства в осуществлении полномочий по вопросам обеспечения национальных интересов и безопасности личности, общества и государства, обеспечения гражданского мира и согласия в стране, охраны суверенитета России, ее независимости и государственной целостности, предотвращения внутренних и внешних угроз», а также прописать полномочия администрации президента — «обеспечение осуществления главой государства его полномочий».
Какие еще поправки в Конституцию предлагает рабочая группа:
- Прописать, что президент вправе (но не обязан) распустить Госдуму и назначить новые выборы в случае трехкратного отклонения Госдумой кандидатур премьера, а также в случае, если после трехкратного отклонения кандидатур министров более трети должностей членов правительства останутся вакантными. В этом случае президент вправе назначить предложенные премьером кандидатуры.
- Установить, что «президент обеспечивает гражданский мир и согласие в стране».
- Указать, что президент представляет кандидатуры для назначения на должность председателя Счетной палаты — Совфеду, а зампреда Счетной палаты — Госдуме.
- Закрепить, что президент вносит в Совет Федерации представление о прекращении полномочий председателей Конституционного и Верховных судов, кассационных и апелляционных судов, их заместителей и судей.
- Указать, что президент назначает генпрокурора, его заместителей, региональных прокуроров, приравненных к ним прокуроров на должность после консультаций с Совфедом и освобождает от должности. Увольняет прокуроров президент. Сейчас назначает и увольняет генпрокурора верхняя палата по представлению президента.
- Вводится запрет для премьера, членов правительства и иных руководителей федеральных органов исполнительной власти иметь счета, хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках.
- За правительством закрепляются новые полномочия, в частности, по обеспечению единой госполитики в области поддержки семьи, сохранения традиционных семейных ценностей; господдержке научно-технологического развития страны, охране окружающей среды, сохранению уникального природного и биологического многообразия страны и обеспечению выполнения нацпроектов и федеральных программ.
Владимир Путин предложил внести в Конституцию изменения в ходе послания Федеральному собранию в середине января. В частности, он анонсировал такие предложения, которые впоследствии внес в Думу, как закрепление роли и статуса Госсовета, расширение полномочий Думы и Совета Федерации, индексация социальных выплат и закрепление минимального размера оплаты труда не ниже прожиточного минимума.
Поправки рассматриваются единым пакетом и уже прошли первое чтение в Госдуме. Сбор поправок ко второму чтению продлен до 2 марта. Планируется, что после того как документ будет одобрен обеими палатами и утвержден как минимум двумя третями законодательных собраний субъектов Федерации, он будет вынесен на общенародное голосование. В случае положительного результата закон будет подписан президентом, поясняли в рабочей группе.
Источники РБК рассказывали, что в качестве основной даты голосования по поправкам Кремль рассматривает среду, 22 апреля. Путин поддержал идею провести голосование по Конституции в будний день, который сделают выходным.
Депутаты готовы одобрить еще один пакет поправок в Конституцию
Дума добралась до конституционных полномочий главных фигур российской политики – президента и премьера /Андрей Гордеев / Ведомости
В Конституции появится положение о том, что президент осуществляет «общее руководство правительством», – такой нормы не было во внесенном Владимиром Путиным проекте. Это следует из пресс-релиза комитета Госдумы по госстроительству, который в среду рассмотрит изменения в главы 4 и 6 Основного закона, посвященные президенту и правительству.
Часть новых поправок повторяют уже одобренные ранее комитетом: в частности, президент будет назначать после консультаций с Советом Федерации генпрокурора и его заместителей (сейчас это делают сенаторы по представлению главы государства), а также вносить в Совфед представление о прекращении полномочий председателей и судей основных судов. Кроме того, в Конституции будут прописаны задачи Совета безопасности и администрации президента. Совбез будет содействовать президенту в вопросах обеспечения национальных интересов и безопасности, охраны суверенитета и государственной целостности России. А целью администрации станет «обеспечение осуществления главой государства его полномочий», говорится в сообщении комитета. Наконец, еще одна новая статья будет посвящена бывшему президенту: он обладает неприкосновенностью, но может быть ее лишен в порядке, предусмотренном для отрешения действующего президента. Сейчас иммунитет экс-главе государства гарантирован лишь на уровне федерального закона.
Основной новацией главы 6 станет дополнительное основание для роспуска Госдумы: если сейчас он возможен после троекратного отклонения Думой кандидатуры премьера или выражения ему недоверия, то теперь поводом для роспуска может стать отклонение депутатами более трети кандидатур вице-премьеров и министров. Правда, если по действующему Основному закону после третьего отказа президент обязан распустить Думу, то после реформы он будет лишь вправе (но не обязан) это делать. Кроме того, у правительства появится ряд новых полномочий (например, обеспечение выполнения нацпроектов и поддержка волонтеров), а в Конституцию из федеральных законов будет перенесен запрет на владение зарубежными счетами и активами для премьера, министров и глав федеральных органов. При этом премьер будет нести «персональную ответственность» перед президентом за работу правительства.
Общая идеология предложенной Путиным конституционной реформы заключалась в одновременном усилении полномочий всех ветвей и институтов власти для долгосрочной устойчивости и стабильности системы, считает руководитель фонда ИСЭПИ Дмитрий Бадовский: «По совокупности поправок можно говорить, что президент получает большой объем дополнительных прерогатив, институт сильной президентской власти остается основой системы, хотя и общая насыщенность всех институтов полномочиями тоже увеличивается». Что же касается «общего руководства» правительством, то президент и сейчас назначает его членов и отправляет их в отставку, а кабинет руководствуется в своей работе в том числе указами и поручениями главы государства, напоминает Бадовский: «Дополнительное указание на осуществление общего руководства необходимо еще и потому, что другими новыми конституционными нормами фиксируется прямое руководство президента силовым блоком министров и особый порядок их назначения». Но это не означает, что президент включается в исполнительную власть, уверен эксперт: «Его конституционная роль в системе разделения властей определяется статусом главы государства, который в том числе обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие всех органов госвласти».
Поправка о руководстве правительством не несет в себе ничего нового, согласен профессор Высшей школы экономики Илья Шаблинский: «Это просто повторение другими словами того же самого. Президент все 25 лет фактически был главой исполнительной власти». А вот поправка о дополнительном праве на роспуск Думы лишает всякого смысла даже те маленькие уступки в полномочиях, которые ранее были сделаны Думе, и смягчение нормы о роспуске ситуации не исправит, считает эксперт: «Дело же в том, чтобы депутаты постоянно думали, что над ними занесен этот дамоклов меч [роспуска]. Это создание такого психологического ощущения, в этом смысл». В целом же все известные поправки расширяют полномочия президента, прежде всего в отношении судебной власти, резюмирует Шаблинский: «Была крохотная уступка – позволить Думе утверждать неключевых министров. А теперь, получается, и этого она не сможет сделать без риска быть распущенной».
Коммунисты предлагают отменить пожизненный иммунитет для главы государства.
В Госдуму внесен законопроект, предусматривающий отмену пожизненной неприкосновенности для бывших президентов России. Автор инициативы – парламентарий-коммунист Александр Куликов намерен в правовом поле восстановить один из важнейших конституционных принципов – принцип равенства всех граждан перед законом.
В феврале 2001 года Владимир Путин подписал закон «О гарантиях президенту Российской Федерации, прекратившему исполнение своих полномочий, и членам его семьи». Этот документ гарантирует бывшему главе государства целый ряд льгот и привилегий. Среди них – неприкосновенность, которая также распространяется на жилые и нежилые помещения, транспортные средства, средства связи, документы и личную переписку.
По мнению Куликова, это противоречит 91-й статье Конституции РФ, которая наделяет иммунитетом только действующего главу государства, а также ее статьям 6-й (часть 2) и 19-й (части 1 и 2), гарантирующим равенство всех граждан перед законом и судом.
Поэтому, ссылаясь на опыт ряда развитых стран (в частности, Германии, Франции, Южной Кореи), он предлагает исключить из закона «О гарантиях президенту, прекратившему исполнение своих полномочий…» статью 3, которая наделяет бывшего руководителя государства неприкосновенностью.
Кроме того, депутат считает неуместными положение о предоставлении экс-президентам права на пожизненное пользование государственной дачей, и нормы, позволяющие им содержать за счет средств федерального бюджета аппарат помощников, с предоставлением должностным лицам этого аппарата отдельного помещения, оснащенного мебелью, оргтехникой и спецсвязью.
«Финансирование за счет федерального бюджета содержания обслуживающего персонала фактически частного лица, с момента прекращения исполнения им должности главы государства, аморально и противоречит принципу социальной справедливости. Кроме того, Бюджетным кодексом РФ не предусмотрено расходование бюджетных средств на подобные цели», — подчеркивает Куликов в пояснительной записке к законопроекту.
Стоит напомнить, что это уже не первая попытка парламентария отменить неприкосновенность президента РФ, прекратившего исполнение своих полномочий. Аналогичный законопроект уже вносился ранее на рассмотрение Думы, однако был отклонен.
Есть ли вообще перспективы у данной инициативы? И нужен ли именно сейчас такой закон России? Своим мнением на этот счет поделился директор Центра политологических исследований Финансового университета Павел Салин:
— Логика в аргументации авторов закона, естественно, есть. Причем, не только юридическая, но и политическая логика. Потому что есть стандартная формула в отношении неприкосновенности первых лиц государства. Когда президент исполняет полномочия — неприкосновенен. А как только перестает это делать, становится обычным гражданином. Так дело обстоит в развитых странах. И мы видим очень часто, что, едва президент покидает своей пост (как это было, например, с Саркози), он тут же оказывается под прицелом правоохранительных органов. Другое дело, что пока вряд ли целесообразно такую норму вводить в России.
— Почему?
— А потому, что эта норма характерна для устойчивой демократии, для стран, у которых в активе есть несколько десятилетий или даже несколько столетий опыта сменяемости власти. В России с этим большая проблема. Потому что на самом деле у нас пока еще, условно говоря, такая царистская модель управления, а не менеджерская, как в Европе. Хотя запрос на менеджера во главе государства формируется сейчас городским населением, но пока не вербализован. Дело в том, что в России нет традиции мирной смены власти. Если вспомнить до Хрущева, то практически все правители государства в России, они либо умирали, либо их убивали. Хрущев был первый, кого насильственно сместили, не отбирая жизнь. Потом то же самое произошло с Горбачевым. Ельцин формально ушел добровольно, но на самом деле под очень жестким прессингом со стороны своего окружения. И вот Путин – он был первым в 2007 году, кто ушел с президентского поста на пике популярности. И это могло бы положить начало традиции мирной смены власти, когда уход главы государства и его команды не означает автоматического выбытия из элит.
— Но этого не произошло?
— Произошло то, что произошло — Путин вернулся на президентский пост. И таким образом, у нас традиция пока не формируется. Поэтому гарантии неприкосновенности бывшему президенту сейчас необходимы, чтобы сформировать такую традицию. Чтобы было видно: человек покинул президентский пост, но при этом он не выбывает из элиты, он не прессуется правоохранительными органами… Но это, так сказать, временная необходимость. В дальнейшем, если в России удастся сформировать традицию мирной смены власти, тогда необходимо, конечно, переходить к европейской формуле: когда действующий президент обладает иммунитетом, а бывший президент им не обладает.
— Сколько времени это займет?
— Если все пойдет благополучно, если сохранится тенденция на такой запрос в обществе (как в Европе несколько десятилетий назад), то власть будет вынуждена реагировать на этот запрос. Потому что пока она пытается этот запрос просто игнорировать. Но если все-таки пойдет навстречу, то необходимо десять-двадцать лет, чтобы сформировать традиции мирной смены власти. То есть должны смениться мирным образом как минимум два президента.
Главный редактор портала «Русская народная линия» Анатолий Степанов считает, что инициатива лишить российских президентов иммунитета обречена на неудачу:
— Это совершенно логично. И эту логику озвучил недавно президент Владимир Путин, когда говорил о различие менталитета американского (в широком смысле – западного) и русского. На протяжении последних двадцати с лишним лет нам пытаются внушить, что президент страны – это высший чиновник, это нанятый менеджер (в рамках этой концепции выражался раньше и президент России). Но народ упрямо продолжит считать президента… чем-то вроде царя. И народ этот не переделать. Поэтому инициатива депутатов, думаю, не имеет перспективы ни в общественном мнении, ни с точки зрения проведения этого закона. У нашей страны, у нашего общества есть куда более важные проблемы, которыми стоило бы заняться. А не инициировать попытку сделать нас как Америка.
— Ну, это к Путину, допустим, электорат относится с пиететом. А если следующий президент будет не такой положительный?
— Точно такой же аргумент обычно приводят противники монархии: был хороший царь Петр I, а потом были только плохие цари. Речь-то как раз идет не о личности, речь идет о системе, о структуре сознания. У русского человека такое отношение к власти выработалось веками. Тут даже стоит вспомнить историю, которую приводит дочь Сталина Светлана Аллилуева в своих воспоминаниях. Когда Иосиф Виссарионович приехал к своей матери, она у него спросила: «Ну, и кто ты сейчас, Иосиф?». И он ей стал объяснять. Мог бы, конечно, найти другие слова, но сказал, что теперь он «что-то вроде царя». Вот «что-то вроде царя» – это сейчас и отношение такое к президенту. И даже к уходившему регулярно в запой Борису Ельцину было такое же отношение – «что-то вроде царя». Попытка внедрить закон, который копирует законы, выработанные чужой цивилизацией – западной цивилизацией – это абсурдная попытка, потому что идет в разрез с традиционными ценностями. Поэтому я думаю, что здесь важна не фигура, не личность, а важен принцип. Ну, будет следующий президент хуже Путина… что ж, надо такого потерпеть. Надо устраивать так общество, чтобы этот самый президент считался с обществом. Вот это надо сделать. Это было всегда – и в царской России, и в советское время, в том или ином виде, это и сейчас можно сделать. Сегодня самая страшная проблема, что власть не считается с мнением народа. Ее нужно решать. А то, чтобы уравнять президента (пусть и бывшего) с обычным рядовым гражданином, я думаю, это вредная идея.
Завкафедрой конституционного и муниципального права НИУ ВШЭ, доктор юридических наук Михаил Краснов призывает различать политическую целесообразность и конституционность:
— Конституции федеральный закон о гарантиях бывшему президенту не противоречит. Нельзя ссылаться на 91-ю статью. Она, на самом деле, говорит только о действующем президенте, но это вовсе не отменяет того, что не может быть неприкосновенен и бывший президент. Я обращусь и к другому аргументу – депутатская неприкосновенность тогда тоже обусловливает неравенство. Или – судейская неприкосновенность, и т.д. Президент в любом случае олицетворял собой единство нации, это высший представитель государства.…Так что тут с принципом равноправия, наверное, вряд ли стоит связывать это. Другое дело – политическая целесообразность. Но я не знаю: получается, что все проблемы в стране решены. Осталось только это решить? Против кого направлено? Борис Николаевич уже умер. Или что…против его жены и дочери? Актуально ли? Повторю еще раз: это уже не вопрос права, это вопрос политики. Почему бы в таком случае депутатам не обратиться в Конституционный суд. Пусть спросят, соответствует ли Конституции вот такая неприкосновенность бывшего президента или нет?
Светлана Гомзикова, Свободная пресса
Фото: Сергей Карпов/ИТАР-ТАСС