Иммунитет сотрудников международных организаций
Для успешного выполнения своих функций, закрепленных в учредительных документах, международные (межправительственные) организации нуждаются в определенной независимости от властей государства пребывания, т.е. в привилегиях и иммунитетах. Современное международное право предоставляет привилегии и иммунитеты как универсальным, так и региональным международным организациям. Обычно привилегии и иммунитеты международных организаций определяются в их уставных документах, многосторонних конвенциях и двусторонних соглашениях между организацией и государством пребывания.
Согласно международному праву определенными привилегиями и иммунитетами обладает ООН и ее специализированные учреждения.
Согласно Уставу ООН (ст. 105) ООН пользуется на территории каждого из своих государств-членов особыми правами и преимуществами, которые необходимы для выполнения ее функций и достижения ее целей. Их объем определен Конвенцией ООН о привилегиях и иммунитетах Объединенных Наций 1946 г. Конвенция устанавливает, что объем привилегий как самой Организации, так и ее должностных лиц и представителей определяется необходимостью достижения целей ООН в целом и эффективного выполнения своих функций ее представителями.
Согласно указанной Конвенции, помещения ООН неприкосновенны, не подлежат обыску, реквизиции, конфискации, экспроприации и какой- либо другой форме вмешательства путем ли исполнительных, административных, судебных, законодательных или иных действий. Имущество и активы ООН, пользуются иммунитетом от любой формы судебного вмешательства, кроме случаев, когда Организация сама определенно отказывается от иммунитета в каком-либо отдельном случае.
Архивы ООН и документы, принадлежащие Организации или находящиеся в ее распоряжении, неприкосновенны, где бы они ни находились.
Представителям государств – членов ООН в главных и вспомогательных ее органах и на конференциях, созываемых ООН, при исполнении ими своих служебных обязанностей и во время поездки к месту заседания и обратно, предоставляются:
- – иммунитет от личного ареста или задержания и от наложения ареста на личный багаж;
- – неприкосновенность всех бумаг и документов;
- – право пользоваться шифром и получать бумаги или корреспонденцию посредством курьеров или вализ;
- – изъятие от ограничений но иммиграции, регистрации иностранцев или государственной служебной повинности в стране, в которой они временно пребывают или через которую они проезжают во исполнение своих служебных обязанностей;
- – иммунитеты и льготы в отношении ограничений обмена денег или валюты, личного багажа и прочие привилегии.
Конвенция устанавливает, что привилегии и иммунитеты предоставляются представителям государств – членов ООН не для личной выгоды отдельных лиц, а для того, чтобы обеспечить независимое выполнение ими своих функций, связанных с работой в ООН. Поэтому член ООН только имеет право, но и обязан отказаться от иммунитета своего представителя в каждом случае, когда, по мнению государства – члена ООН, иммунитет препятствует отправлению правосудия, причем этот отказ может быть произведен без ущерба для цели, с которой иммунитет был предоставлен.
Большое внимание в вышеназванной Конвенции уделено привилегиям и иммунитетам, которыми пользуются должностные лица и эксперты ООН. Они так же, как и представители государств – членов ООН:
- – не подлежат судебной ответственности за «сказанное или написанное ими и за все действия, совершенные ими в качестве должностных лиц»;
- – освобождаются от обложения налогами окладов и вознаграждений, уплачиваемых им ООН;
- – освобождаются от государственных служебных повинностей;
- – освобождаются от ограничений по иммиграции и от регистрации иностранцев;
- – пользуются теми же привилегиями в отношении обмена валюты, которые предоставляются должностным лицам соответствующего ранга, входящим в состав дипломатических миссий, аккредитованным при соответствующем правительстве.
Генеральный секретарь ООН, все его помощники пользуются в отношении себя, своих жен и несовершеннолетних детей привилегиями и иммунитетами, изъятиями и льготами, предоставляемыми, согласно международному праву, дипломатическим представителям.
В отношении привилегий и иммунитетов как должностных лиц, так и экспертов действует общее правило относительно того, что они предоставляются в интересах ООН, а не для их личной выгоды.
Конвенция ООН о привилегиях и иммунитетах специализированных учреждений ООН 1947 г. применяется к МОТ, ФАО, ЮНЕСКО, МВФ, МБРР, ВОЗ, Международной организации гражданской авиации, Всемирному почтовому союзу, Международному союзу электросвязи и другим учреждениям.
Каждое специализированное учреждение определяет категории должностных лиц, по отношению к которым должны применяться положения указанной Конвенции. Их привилегии и иммунитеты сходны с теми, которые предоставляются должностным лицам ООН.
Устав СЕ предусматривает, что представители государств-членов и Секретариат СЕ пользуются на территории своих членов такими привилегиями и иммунитетами, которые необходимы для выполнения их функций. Во имя исполнения данного положения государства-члены организации заключили 2 сентября 1949 г. Генеральное соглашение о привилегиях и иммунитетах Совета Европы, которое закрепило как иммунитеты и привилегии самой организации, так и представителей государств-членов в Комитете министров СЕ, представителей в ПАСЕ, должностных лиц СЕ.
Каждое государство, присоединившееся к данной Конвенции, касающейся той или иной международной организации, указывает в своем акте о присоединении то специализированное учреждение или учреждения, в отношении которых оно обязуется применять положения Конвенции ООН 1947 г.
Международные межправительственные (и некоторые неправительственные) организации на территории государства пребывания пользуются привилегиями и иммунитетами с целью нормального и беспрепятственного выполнения своих функций. Приобретая собственность на имущество, находящееся в разных странах, заключая сделки имущественного характера с гражданами различных государств, международные организации не подчиняют свои отношения ни национальному праву, ни национальной юрисдикции какого-либо государства. Международная организация не может быть привлечена к разбирательству в национальном суде в качестве ответчика; в отношении ее собственности не применяются меры принуждения по предварительному обеспечению иска и принудительные меры по исполнению судебного решения. Имущество международной организации, даже находящееся в руках третьих лиц, не может быть предметом виндикации, на него не может быть обращено взыскание.
Объем привилегий и иммунитетов различных международных организаций различен, они имеют неодинаковые привилегии и иммунитеты. Наибольшим объемом пользуются ООН и ее специализированные учреждения.
Привилегии и иммунитеты ООН практически совпадают с привилегиями и иммунитетами дипломатических представительств.
Конвенция о привилегиях и иммунитетах ООН (1946) — привилегии и иммунитеты ООН имеют функциональный характер (предоставляются для достижения целей, поставленных перед ООН). ООН обладает рядом дополнительных привилегий: пользуется неприкосновенностью помещений, переписки, архивов, документов, собственности, имеет право пользоваться шифром и курьерами, флагом и эмблемой, освобождена от налогов и таможенных пошлин.
Конвенция о привилегиях и иммунитетах ООН (1946) предусматривает функциональный иммунитет для сотрудников ООН. Они освобождены от юрисдикции государства пребывания в отношении действий, совершенных при исполнении служебных обязанностей; пользуются налоговым иммунитетом, таможенными и другими льготами. Эксперты ООН обладают привилегиями и иммунитетами при выполнении своих служебных функций. Привилегии и иммунитеты предоставляются сотрудникам ООН для выполнения их функций, а не для личных выгод (разд. 20 Конвенции 1946 г.).
Привилегии и иммунитеты специализированных учреждений ООН и их сотрудников установлены в Конвенции о привилегиях и иммунитетах специализированных учреждений ООН 1947 г. Практически это те же привилегии и иммунитеты, которыми пользуется ООН, — неприкосновенность помещений, архивов, переписки и т.п. В полном объеме дипломатическими привилегиями и иммунитетами пользуются высшие исполнительные лица каждого специализированного учреждения и члены их семей. Другие сотрудники, как и сотрудники ООН, обладают функциональным иммунитетом.
В 1994 г. была принята Конвенция о безопасности персонала ООН и связанного с ней персонала. Конвенция закрепила нормы об уголовной ответственности лиц, посягающих на персонал ООН (как на лиц, пользующихся международной защитой).
Государственные иммунитеты базируются на принципе суверенитета. Иммунитеты международной организации возникают на договорной основе в силу функциональной необходимости Международные организации наделяются иммунитетами с целью создания такого статуса, при котором организация сможет беспрепятственно осуществлять свои полномочия, оставаясь независимой от действия национального права и судопроизводства отдельных государств.
Основа функциональной природы иммунитетов международных институтов:
- 1. Иммунитет способен защитить организацию от контроля со стороны отдельных государств.
- 2. Иммунитет позволяет международной организации иметь собственные материальные ресурсы, не подпадающие под действие контрольных механизмов государства, на территории которого находится штаб-квартира организации.
- 3. Иммунитет позволит уберечь организацию от бремени налогов в пользу казны отдельного государства.
Функциональная природа иммунитетов отражена в положениях Устава ООН, посвященных статусу международной организации как юридического лица: ООН пользуется на территории государств-членов такими правоспособностью, привилегиями и иммунитетами, которые необходимы для выполнения ее функций и достижения ее целей (ст. 104,105).
Соглашение между ООН и Правительством США относительно места пребывания Центральных учреждений ООН 1947 г. предусматривает иммунитет Центральных учреждений ООН от юрисдикции США (изъятие из сферы действия национального законодательства и неподсудность гражданско-правовых споров с участием ООН национальным судам США). Обращение к американскому закону возможно лишь в случае отсутствия особых внутренних правил ООН. Американское законодательство может применяться к сделкам ООН, только если оно не противоречит внутренним правилам ООН (разд. 7 Соглашения). Законодательству США отводится вспомогательная роль, оно действует в качестве дополнения к правилам международной организации и постольку, поскольку какие-либо вопросы не урегулированы этими правилами.
Иммунитет от судопроизводства предопределяет, что американские суды имеют власть над актами, совершенными в районе ООН, только с согласия или по требованию самой ООН (разд. 8 Соглашения). Аналогичный статус на территории Швейцарии (Женева) имеет Европейское бюро ООН.
Международные учреждения последовательно отстаивают свое право на иммунитет в гражданско-правовых отношениях. Международная организация вправе сама отказаться от иммунитетов. Этот вопрос решается каждой организацией применительно к конкретной ситуации. Предложение об отказе от иммунитетов может поступить в адрес международной организации со стороны третьих лиц. Например, такое предложение может сделать национальный суд, усматривающий, что применение иммунитетов может противоречить нормам общечеловеческой морали, например к межправительственной организации предъявляется иск явно пострадавшей стороной и иммунитет не позволяет возместить ей ущерб.
В связи с законодательным закреплением концепции функционального иммунитета в судах некоторых государств был поднят вопрос о применении доктрины ограниченного иммунитета и к международным организациям. В 1980 г. Апелляционный суд США (округ Колумбия) принял к рассмотрению иск Броудбейта к Организации американских государств (ОАГ). Она выступила с утверждением абсолютного иммунитета межправительственной организации. Апелляционный суд США поддержал эту позицию, заметив, что «международные организации утверждаются на основании международного договора и в силу этого находятся по сравнению с суверенными государствами в ином положении в том, что касается вопроса об иммунитете. Суд убежден, что международные организации обладают иммунитетом от любой формы судебного вмешательства за исключением случаев, когда этот иммунитет положительно отвергается в договоре или ясно ограничивается в акте об учреждении международной организации».
Российское законодательство устанавливает: «Судебный иммунитет международных организаций определяется международным договором Российской Федерации и федеральным законом» (ч. 2 ст. 251 АПК РФ). Юрисдикция российских арбитражных судов возможна, если отказ от судебного иммунитета произведен в порядке, предусмотренном правилами международной организации (ч. 3 ст. 251 АПК РФ). Гражданско-процессуальное законодательство решает этот вопрос несколько иначе: об отказе от иммунитета не говорится ничего, а международные организации подлежат юрисдикции российских судов по гражданским делам в пределах, определенных международными договорами РФ и федеральными законами (ч. 2 ст. 401 ГПК РФ).
В доктрине признается необходимость соблюдения принципа абсолютного иммунитета в отношении международных организаций.
- 1. Иммунитет организации закрепляется в международном договоре, обязательном для соблюдения государствами-участниками независимо от сферы деятельности организации.
- 2. Иммунитет организации имеет функциональный характер, при его нарушении международное учреждение может утратить способность к реализации своих функций.
Секретариат ООН неоднократно подчеркивал, что иммунитеты международных организаций могут пониматься и применяться только как абсолютные, поскольку они имеют договорное происхождение и функциональный характер. Ограничение иммунитета международной организации означает нарушение международного договора.
В настоящее время международные организации накапливают значительные средства в коммерческих банках, которые стремятся избежать соблюдения иммунитетов по отношению к этим вкладам и распространить на них принципы обслуживания, которые применяются в отношении вкладов иных юридических лиц. Некоторые национальные суды высказываются за применение ограничения иммунитетов международных организаций, если они участвуют в международной коммерческой деятельности.
Практически невозможно выявить общие критерии разграничения публично-правовой и частноправовой компетенции международной организации, определить сферы ее деятельности, к которым неприменимы международные иммунитеты. Абсолютный иммунитет международной организации, занимающейся коммерческой деятельностью, нарушает общие принципы права и ставит частных контрагентов в неблагоприятное положение. Оптимальное решение проблемы — установление обязательной юрисдикции международных правоприменительных органов в отношении деятельности международных организаций, не связанной с выполнением их международных публичных функций. Споры из такой деятельности должны рассматриваться в Европейском суде, Страсбургском суде по правам человека, Арбитражном суде при Международной торговой палате.
Для успешного выполнения функций, закрепленных в учредительных документах, международные межправительственные организации нуждаются в определенной независимости от властей государства пребывания, то есть привилегий и иммунитетов. Современное международное право предоставляет привилегии и иммунитеты как универсальным, так и региональным международным организациям. Обычно привилегии и иммунитеты международных организаций определяются в их уставных документах, многосторонних конвенциях и двусторонних соглашениях между организацией и государством пребывания. Сегодня наметилась тенденция к унификации привилегий и иммунитетов международных организаций.
Согласно Конвенции о привилегиях и иммунитетах ООН 1946 г., Организация имеет в принципе такие же привилегии и иммунитеты, как и дипломатические представительства, хотя со своей спецификой. Так, ООН на территории своей штаб-квартиры в Нью-Йорке имеет собственную службу безопасности, а также радиосеть, осуществляющее радиопередачи. Но в отношении преступлений, совершенных на территории штаб-квартиры ООН, юрисдикцию осуществляют суды США. При этом никакие процессуальные действия в помещениях ООН власти США не может осуществлять без разрешения Генерального секретаря ООН.
По Соглашению между ООН и США 1947 г. о штаб-квартиру ООН власть Соединенных Штатов не должна препятствовать въезду в штаб-квартиру Организации и выезда с нее представителей государств, сотрудников ООН и других официальных лиц. США обязаны выдавать визы на въезд в страну сотрудникам ООН, экспертам, персонала постоянных представительств государств при ООН.
Подобная сделка была заключена в 1946 г. между ООН и Швейцарией, где находится штаб-квартира Европейского отделения ООН (Женева).
Личные привилегии и иммунитеты сотрудников ООН зависят от их статуса и выполняемых функций. Дипломатические привилегии и иммунитеты в полном объеме распространяются на относительно небольшой круг сотрудников ООН — Генерального секретаря и его заместителей. До заместителей Генерального секретаря ООН приравниваются исполнительные секретари экономических комиссий ООН для Европы, Азии и Тихого океана, Западной Азии, Африки, Латинской Америки и Карибского бассейна), представитель Генерального секретаря ООН на Кипре, представитель ООН для Индии и Пакистана и некоторые другие сотрудники. Личные привилегии и иммунитеты распространяются и на членов семей указанных сотрудников.
С положениями Конвенции 1946 г. остальные сотрудники ООН имеет функциональные привилегии и иммунитеты распространяются на них только при исполнении служебных обязанностей.
Эксперты ООН, которые участвуют в выполнении миссий организации, имеют привилегии и иммунитеты, необходимые им для выполнения функций в период деятельности миссии. Это правило касается экспертов, неправительственных организаций и других лиц, которые привлекаются ООН к работе в семинарах, симпозиумах, конференциях и других мероприятиях, проводимых организацией.
Согласно Конвенции о привилегиях и иммунитетах специализированных учреждений ООН 1947 г., эти международные организации имеют практически те же привилегии и иммунитеты, что и ООН.
Эта Конвенция предусматривает, что дипломатические привилегии и иммунитеты предоставляются в полном объеме только высшему должностному лицу специализированного учреждения и членам его семьи. В приложениях к Конвенции, которые распространяются на определенные специализированные учреждения ООН, а также в соглашениях, заключаемых специализированными учреждениями с государством пребывания, предусматривается предоставление этих привилегий и иммунитетов и некоторым другим руководителям специализированных учреждений.
Так, в Приложении IV к Конвенции 1947 г. определено, что дипломатическими привилегиями и иммунитетами в полном объеме пользуется, кроме Генерального директора ЮНЕСКО, и его заместитель, а также супруга и несовершеннолетние дети последнего. По соглашению между ЮНЕСКО и Францией — государством пребывания этой организации — дипломатические привилегии и иммунитеты предоставляются на территории Франции также директорам департаментов ЮНЕСКО и некоторым другим служащим, их супругам и детям, находящимся на их содержании.
На остальных сотрудников специализированных учреждений ООН распространяются функциональные привилегии и иммунитеты.