Иммунитеты и привилегии сотрудников
Нормы Венской конвенции 1961 г. о личных привилегиях и иммунитетах являются общими для всех дипломатов – и главы дипломатического представительства, и дипломатических агентов.
Неприкосновенность личности: дипломаты не подлежат аресту и задержанию ни в какой форме; даже судебное решение не может быть основанием ареста, заключения или содержания под стражей. Государство пребывания обязано относиться к дипломатам с уважением и принимать все надлежащие меры для предотвращения любых посягательств на их личность, свободу и достоинство.
Власти государства пребывания обязаны не только сами воздерживаться от оскорбления и насилия по отношению к дипломатам, но и ограждать их от оскорблений и насилия со стороны других лиц. Конкретизация этой общей нормы – Конвенция 1973 г. о предотвращении и наказании преступлений против лиц, пользующихся дипломатической защитой, в том числе дипломатических агентов.
Неприкосновенность жилища – частные резиденции дипломатов пользуются той же неприкосновенностью и защитой, что и помещение самого дипломатического представительства. Неприкосновенны корреспонденция и другие бумаги дипломатов. Их транспортные средства не подлежат аресту и задержанию.
Дипломаты пользуются полным иммунитетом от уголовной юрисдикции государства пребывания – местные суды и правоохранительные органы не вправе принимать к производству и возбуждать уголовные дела против дипломатов. Они не обязаны давать показания в качестве свидетелей. Только государство аккредитования может своей волей лишить дипломата этого иммунитета.
Дипломаты пользуются иммунитетом и от гражданской юрисдикции государства пребывания, за исключением:
- – вещных исков, относящихся к частному недвижимому имуществу на территории государства пребывания, если дипломат не владеет этой недвижимостью от имени аккредитующего государства для целей дипломатического представительства;
- – наследственных исков, в которых дипломат выступает в качестве исполнителя завещания, попечителя наследственного имущества, наследника или отказополучателя как частное лицо, а не от имени государства аккредитования;
- – исков, относящихся к профессиональной или коммерческой деятельности дипломата, осуществляемой им на территории государства пребывания за пределами своих официальных функций. В принципе, дипломатический агент не должен заниматься в государстве пребывания профессиональной или коммерческой деятельностью в целях личной выгоды (ст. 42 Венской конвенции 1961 г.);
- – если дипломат сам выступает истцом в суде государства пребывания либо предъявляет встречный иск, он автоматически отказывается от своего судебного иммунитета.
Иммунитет от административной юрисдикции – дипломаты не могут быть подвергнуты штрафу и иным административным взысканиям. В случае совершения дорожно-транспортного происшествия дипломат не может быть оштрафован, против него нельзя возбудить дело о возмещении ущерба, принять какие-либо принудительные меры. В подобной ситуации можно предъявить претензии через министерство иностранных дел государства пребывания.
Фискальный иммунитет – дипломаты освобождены от уплаты налогов, сборов и пошлин, государственных, муниципальных и районных, за исключением косвенных налогов, налогов на наследство и на частное недвижимое имущество, сборов за конкретные виды обслуживания.
Таможенные привилегии – предметы, предназначенные для личных нужд дипломата и членов его семьи в государстве пребывания, при ввозе и вывозе освобождаются от таможенных пошлин. Личный багаж дипломата не может быть подвергнут таможенному досмотру, если только нет оснований полагать, что в багаже провозятся запрещенные предметы.
Все эти привилегии и иммунитеты распространяются и на членов семьи дипломата, проживающих совместно с ним и не являющихся гражданами государства пребывания. Преамбула Венской конвенции 1961 г. – привилегии и иммунитеты предоставляются не для выгоды отдельных лиц, а для обеспечения эффективного функционирования дипломатического представительства как органа государства. В случае совершения дипломатом серьезного правонарушения он признается нежелательным лицом, и государство аккредитования обязано отозвать его.
Административно-технический персонал дипломатического представительства и члены их семей, проживающие совместно и не являющиеся гражданами государства пребывания, пользуются личной неприкосновенностью, неприкосновенностью жилища, иммунитетом от уголовной юрисдикции, фискальным иммунитетом и таможенными привилегиями. Иммунитет от гражданской и административной юрисдикции предоставляется этим лицам только в связи с выполнением ими своих служебных обязанностей.
Члены обслуживающего персонала освобождаются от налогов, сборов и пошлин с их заработка и пользуются иммунитетом в отношении действий, совершенных при исполнении служебных обязанностей. Во многих двусторонних соглашениях предусмотрено предоставление на взаимной основе полного объема дипломатических привилегий и иммунитетов административно-техническому и обслуживающему персоналу (договоры США – Канада, США – Великобритания, США – Россия).
Дипломатические привилегии и иммунитеты предоставляются с момента прибытия на территорию государства пребывания до момента выезда с этой территории (даже при начале военного конфликта). Если сотрудник дипломатического представительства при выполнении своих служебных функций совершил противоправное деяние, его иммунитет продолжает действовать и после окончания дипломатической службы. Бывший дипломат, приезжая на территорию государства, где он ранее пользовался иммунитетами, не может быть привлечен к ответственности за деяния, совершенные им при нахождении на дипломатической службе. Однако бывший дипломат может быть привлечен к ответственности за деяния, совершенные им не при выполнении служебных обязанностей.
Дипломаты и члены их семей, проезжающие через территорию третьего государства, пользуются неприкосновенностью и другими иммунитетами, которые требуются для беспрепятственного проезда через территорию этого государства. Третье государство не должно препятствовать беспрепятственному проезду через его территорию административно-техническому и обслуживающему персоналу.
Под иммунитетом (от лат. immunitas – независимость, неподверженность) понимаются изъятия из-под юрисдикции государства пребывания; под привилегиями (lex privus) – особые правовые преимущества, льготы.
Теория
В науке международного права термин «иммунитет» подразделяется на иммунитет государства, который вытекает из суверенитета государства, ныне закрепленного в нормах международного права, и дипломатический иммунитет.
Общая характеристика правового содержания иммунитета выражена в известном с давних времен юридическом правиле par in parem non habet imperium (равный над равным власти нс имеет). В свою очередь, известный юрист-международник Я. Броунли, ссылаясь на доктрину суверенного иммунитета, отмечает, что следует различать два принципа, на которых зиждется суверенный иммунитет. Один из них находит свое выражение в правиле par in parem non habet jurisdictionem (равный над равным не имеет юрисдикции), отражает статус равенства, присущий независимым суверенам. Другой принцип, на котором основывается иммунитет, – это принцип невмешательства во внутренние дела других государств. На нем основывается теория абсолютного иммунитета.
Абсолютный иммунитет подразумевает, что государство обладает нравом пользоваться иммунитетом в полном объеме, и он распространяется на любые действия государства. Единственное ограничение такого иммунитета государства возможно только с его согласия. Теория абсолютного иммунитета применялась в течение XIX–XX вв.
Советская доктрина международного права также исходила из теории абсолютного иммунитета иностранного государства, ссылаясь на основные принципы международного права.
Однако во второй половине XX в. законодательство многих государств начало переориентироваться с теории абсолютного иммунитета на теорию функционального иммунитета. Эта теория базируется на разграничении функций государства на публично-правовые (jure imperium) и частноправовые (jure gestionis). В соответствии с этой теорией, если государство осуществляет суверенные (публичные) функции, то оно пользуется иммунитетом. Если же государство заключает торговые сделки, – оно не пользуется иммунитетом.
В доктрине международного права выделены несколько видов иммунитета государства: а) судебный иммунитет, т.е. неподсудность иностранного государства судам другого государства; б) иммунитет от предварительного обеспечительного иска; в) иммунитет от принудительного исполнения судебного решения. Совокупность всех видов иммунитета называется юрисдикционным иммунитетом государства.
Комиссия международного права разработала проект новой конвенции о государственных юрисдикционных иммунитетах, в тексте которого нашла отражение практика многих государств по вопросу применения теории функционального иммунитета государств. Проект конвенции был одобрен ГА ООН 2 декабря 2004 г. Данная конвенция, получившая название «Конвенция ООН о юрисдикционных иммунитетах государств и их собственности», на январь 2008 г. не вступила в силу. Вступление в силу этой Конвенции позволило бы разрешить многие спорные вопросы.
Под термином дипломатический иммунитет в широком смысле понимается совокупность иммунитетов и привилегий, предоставляемых главам государств, главам и членам правительств, членам парламентов, дипломатическим представительствам, дипломатическим агентам и их персоналу, консульским учреждениям и их работникам, специальным миссиям, главе и членам миссии, главам и членам делегаций на международных конференциях и в органах международных организаций, международным организациям и их должностным лицам.
Теоретической основой дипломатических иммунитетов и привилегий является так называемая комбинированная теория, состоящая из функциональной и представительной теорий, что нашло подтверждение в преамбуле Венской конвенции 1961 г.
Дипломатические представительства и их персонал наделены по международному праву соответствующими иммунитетами и привилегиями.
Согласно положениям Венской конвенции 1961 г. привилегии и иммунитеты предоставляются не для выгод отдельных лиц, а для обеспечения эффективного осуществления функций дипломатических представительств как органов, представляющих государства.
Помещения представительства неприкосновенны. Власти государства пребывания не могут вступать в эти помещения иначе как с согласия главы представительства.
На государстве пребывания лежит специальная обязанность принимать все надлежащие меры для защиты помещений представительства от всякого вторжения или нанесения ущерба и для предотвращения всякого нарушения спокойствия представительства или оскорбления его достоинства.
Помещения представительства, предметы их обстановки и другое находящееся в них имущество, а также средства передвижения представительства пользуются иммунитетом от обыска, реквизиции, ареста и исполнительных действий (ст. 22 Венской конвенции 1961 г.).
Архивы и документы дипломатического представительства также неприкосновенны.
Дипломатические представительства наделены правом на свободное сношение со своим правительством и другими представительствами своего государства с использованием всех подходящих средств, включая закодированные и шифрованные депеши.
Дипломатическая почта не подлежит ни вскрытию, ни задержанию. Разумеется, дипломатическая почта должна содержать только дипломатические документы и предметы, предназначенные для официального пользования, и все, что составляет дипломатическую почту, должно иметь внешние видимые знаки.
Дипломатический курьер пользуется при исполнении своих обязанностей защитой государства пребывания. Он пользуется личной неприкосновенностью и не подлежит аресту или задержанию в какой бы то ни было форме.
Аккредитующее государство и глава представительства должны освобождаться от всех государственных, районных и муниципальных налогов, сборов и пошлин в отношении помещений представительства, собственных или наемных, кроме таких налогов, сборов и пошлин, которые представляют собой плату за конкретные виды обслуживания.
Ввозимые в государство пребывания предметы, предназначенные для официального пользования представительства, также освобождаются от всех таможенных пошлин, налогов и связанных с этим сборов, за исключением сборов за хранение, перевозку и подобного рода услуги.
Вознаграждения и сборы, взимаемые дипломатическим представительством при выполнении своих официальных обязанностей, освобождаются от всех налогов, сборов и пошлин.
Дипломатическому представительству и его главе принадлежит право пользоваться флагом и эмблемой аккредитующего государства на помещениях представительства, включая резиденцию главы представительства, а также на его средствах передвижения.
Что касается иммунитетов и привилегий сотрудников дипломатического представительства, то по Венской конвенции 1961 г. их объем различен для членов дипломатического персонала, административно-технического персонала и обслуживающего персонала представительства.
Члены дипломатического персонала представительства и члены их семей пользуются привилегиями и иммунитетом в полном объеме.
Личность дипломатического агента неприкосновенна. Он не подлежит аресту или задержанию в какой бы то ни было форме. Государство пребывания обязано относиться к нему с должным уважением и принимать все надлежащие меры для предупреждения каких-либо посягательств на его личную свободу или достоинство.
Дипломатический агент пользуется иммунитетом от уголовной, а также, с некоторыми изъятиями, от гражданской и административной юрисдикции. Он не обязан давать показания в суде в качестве свидетеля, и в отношении него нс могут в принципе приниматься никакие исполнительные меры. Только аккредитующее государство может отказаться от иммунитета от юрисдикции дипломатических агентов.
Частная резиденция дипломатического агента пользуется такой же неприкосновенностью и защитой, что и помещения представительства.
Дипломатический агент освобождается от всех налогов, сборов и пошлин, личных и имущественных, государственных, районных и муниципальных (за некоторыми исключениями, например: косвенных налогов, сборов и налогов на частное недвижимое имущество, сборов и налогов на частный доход, сборов за конкретные виды обслуживания), от всех трудовых и государственных повинностей. От всех таможенных пошлин, налогов и связанных с этим сборов, за исключением сборов за хранение, перевозку и подобного рода услуги, освобождаются ввозимые в государство пребывания предметы, предназначенные для личного пользования дипломатического агента и членов его семьи.
Личный багаж дипломатического агента освобождается от досмотра, если нет серьезных оснований предполагать, что он содержит предметы, на которые не распространяются предусмотренные Венской конвенцией 1961 г. изъятия, причем такой досмотр может производиться только в присутствии дипломатического агента или его уполномоченного представителя.
Всеми этими привилегиями пользуются и члены семьи дипломатического агента, живущие вместе с ним и не являющиеся гражданами государства пребывания.
Дипломатический агент, который является гражданином государства пребывания или постоянно в нем проживает, пользуется лишь иммунитетом от юрисдикции и неприкосновенностью в отношении официальных действий, совершенных им при выполнении своих функций (функциональный иммунитет).
Привилегии и иммунитеты административно-технического и обслуживающего персонала представительства у́же. Иммунитет административно- технического персонала от гражданской и административной юрисдикции государства пребывания не распространяется на действия, совершенные им нс при исполнении своих обязанностей.
Члены обслуживающего персонала представительства, если они не являются гражданами государства пребывания или не проживают в нем постоянно, пользуются иммунитетом в отношении действий, совершенных ими при исполнении своих обязанностей, и освобождаются от налогов, сборов и пошлин на заработок, получаемый ими по своей службе.
Домашние работники сотрудников представительства, если они не являются гражданами государства пребывания и не проживают в нем постоянно, освобождаются от налогов, пошлин на заработок, получаемый ими по службе. В других отношениях они могут пользоваться привилегиями и иммунитетами только в той мере, в какой это допускает государство пребывания.
На основе специальных соглашений между заинтересованными государствами на сотрудников административно-технического и обслуживающего персонала могут быть распространены иммунитеты членов дипломатического персонала. По инициативе СССР такие соглашения были заключены, например, с Великобританией, Канадой и США. Такие соглашения заключили и другие государства.
При проезде дипломатического агента через территорию третьего государства это третье государство должно предоставлять ему и членам его семьи неприкосновенность и такие другие иммунитеты, какие могут потребоваться для обеспечения его проезда или возвращения.
Без ущерба для его привилегий и иммунитетов персонал представительства обязан уважать законы и постановления государства пребывания, а также не вмешиваться во внутренние дела этого государства, а помещения представительства не должны использоваться в целях, несовместимых с его функциями. Дипломатический агент не должен заниматься в государстве пребывания профессиональной или коммерческой деятельностью в целях личной выгоды.
ГА ООН приняла в 1973 г. Конвенцию о предотвращении и наказании преступлений против лиц, пользующихся международной защитой, в том числе дипломатических агентов (Россия – участница), в которой подчеркивается не только право таких лиц на специальную защиту, но и ответственность посылающего государства за поведение лиц, пользующихся дипломатической неприкосновенностью.
Венская конвенция о дипломатических сношениях предусматривает, что все официальные дела с государством пребывания, вверенные представительству аккредитующим государством, ведутся с министерством иностранных дел государства пребывания, либо с другим министерством, в отношении которого имеется договоренность, или через это другое министерство.
Для выполнения своих функций дипломатическое представительство может пользоваться всеми подходящими средствами, включая дипломатических курьеров и закодированные или шифрованные депеши.
Поскольку это не противоречит законам и правилам о зонах, въезд в которые запрещается или регулируется по соображениям государственной безопасности, государство пребывания должно обеспечивать всем сотрудникам представительства свободу передвижения по его территории.
Вся корреспонденция, относящаяся к представительству и его функциям, неприкосновенна. Дипломатическая почта не подлежит ни вскрытию, ни задержанию. Дипломатический курьер, который должен быть снабжен официальным документом с указанием его статуса и числа мест, составляющих дипломатическую почту, пользуется при исполнении своих обязанностей защитой государства пребывания. Он пользуется личной неприкосновенностью и не подлежит аресту или задержанию в какой бы то ни было форме.
Согласно вышеуказанной Венской конвенции для обеспечения эффективного осуществления функций дипломатических представительств определенные иммунитеты и привилегии предоставляются также для главы дипломатического представительства и его членов. Каждое лицо, имеющее право на иммунитет и привилегии, пользуется ими с момента вступления его на территорию государства, где будет проходить его дипломатическая служба. Привилегии и иммунитеты прекращаются тогда, когда дипломатический агент оставляет страну пребывания.
Общепризнанным фундаментальным принципом предоставления дипломатам, представляющим интересы того или иного государства за рубежом, является их личная неприкосновенность. Венская конвенция о дипломатических сношениях устанавливает, что «личность дипломатического агента неприкосновенна».
На безопасность дипломатического агента в стране пребывания направлено подтверждение в Венской конвенции обычной нормы, согласно которой он полностью освобождается от уголовной ответственности этого государства. При этом не имеет значения, действовал ли дипломат при исполнении своих служебных обязанностей или в качестве частного лица. На основании предоставляемого им иммунитета от уголовной юрисдикции государства пребывания дипломат не подлежит аресту или задержанию в какой бы то ни было форме. Если в следственные и судебные органы этого государства поступают требования о производстве следствия или суда в отношении дипломатов, то такие дела должны быть признаны неподсудными.
Неприкосновенностью и защитой пользуются также личное помещение (частная резиденция) дипломата, а также его имущество, бумаги, корреспонденция. Например, дипломат, находящийся за рулем и нарушивший правила дорожного движения, может быть остановлен, и ему может быть указано на нарушение правил, однако его средство передвижения не может быть задержано.
Государство пребывания должно, даже в случае вооруженного конфликта, оказать содействие, необходимое для возможно скорого выезда пользующихся привилегиями и иммунитетами лиц, не являющихся гражданами государства пребывания, и членов семей таких лиц, независимо от их гражданства.
Большое практическое значение имеют иммунитеты от гражданской и административной юрисдикции государства пребывания, кроме ряда случаев, в частности, вещных исков, относящихся к частному недвижимому имуществу, находящемуся на территории государства пребывания.
Особенностью Венской конвенции о дипломатических сношениях является то, что она предоставляет привилегии и иммунитеты всем категориям персонала представительства: дипломатическому, административно-техническому и обслуживающему. Действовавшие до принятия Конвенции нормы международного права касались, как правило, иммунитетов лишь дипломатического персонала.
Указанная Венская конвенция придерживается позиции, что представительство следует воспринимать как единое целое. Многие члены административно-технического персонала нередко выполняют не менее важные задания, чем члены дипломатического представительства и могут быть осведомлены о важных секретных сведениях. Поэтому такие лица нуждаются от возможного давления со стороны государства пребывания. Поэтому в Конвенции было закреплено общее правило относительно распространения на административно-технических сотрудников посольств иммунитета и основных дипломатических привилегий. Некоторые исключения были сделаны в отношении наделения административно-технических сотрудников и членов их семей привилегиями и иммунитета от гражданской и административной юрисдикции государства пребывания. Венская конвенция установила норму, согласно которой иммунитет не распространяется на действия этой категорией дипломатического персонала, совершенные ими не при исполнении своих служебных обязанностей.
Наряду с указанными выше гарантиями иммунитета дипломатического агента, он пользуется также и особыми привилегиями. Важным видом таких дипломатических привилегий является ряд таможенных льгот, например, свобода ввоза товаров и освобождение личного багажа дипломата от досмотра, если нет серьезных оснований предполагать, что он содержит предметы, ввоз или вывоз которых запрещен законом или регулируется карантинными правилами государства пребывания. Такой досмотр должен производиться только в присутствии дипломатического агента или его уполномоченного представителя при условии, если есть серьезные основания полагать, что он содержит предметы, запрещенные к ввозу или вывозу. Если досмотр был осуществлен, но не было установлено, что для этого были основания, и ничего запрещенного в досмотренном багаже не было обнаружено, у дипломата появляются основания для принесения протеста по поводу нарушения неприкосновенности в отношении его личного багажа.
Члены семьи дипломата, живущие вместе с ним, а также члены административно-технического персонала представительства и члены их семей, также пользуются привилегиями и иммунитетами, если они не являются гражданами государства пребывания.
Домашние работники сотрудников представительства, если они не являются гражданами государства пребывания или не проживают в нем постоянно, освобождаются от налогов, сборов и пошлин на заработок, получаемый ими по своей службе. В других отношениях они могут пользоваться привилегиями и иммунитетами только в той мере, в какой это допускает государство пребывания.
Каждое лицо, имеющее право на привилегии и иммунитеты, пользуется ими с момента вступления его на территорию государства пребывания при следовании для занятия своего поста. Если оно уже находится на этой территории, с того момента, когда о его назначении сообщается министерству иностранных дел или другому министерству, в отношении которого имеется договоренность. Если функции лица, пользующегося привилегиями и иммунитетами, заканчиваются, эти привилегии и иммунитеты нормально прекращаются в тот момент, когда оно оставляет страну, или по истечении разумного срока для того, чтобы это сделать, но продолжают существовать до этого времени даже в случае вооруженного конфликта.
Принципиально важным является то, что, заключенные в Венскую конвенцию о дипломатических сношениях нормы международного права, предусматривающие неприкосновенность личности дипломата и помещений представительства, в отличие от обычных норм, которыми ранее руководствовались государства в международном общении, сегодня возлагают на государства пребывания (аккредитующие государства) определенные юридические обязательства по обеспечению иммунитетов и привилегий дипломатических представительств и их персонала. Нарушение этих обязательств, которые обладают императивным характером, может квалифицироваться как нарушение норм международного и права и повлечь определенные международно-правовые санкции. В 1973 г. была принята Конвенция о предотвращении и наказании преступлений против лиц, пользующихся международной защитой. Приходится констатировать, что принятые на международном уровне акты не обеспечивают должную защиту и безопасность ни дипломатических представительств, ни дипломатических агентов. Несмотря на такие строгие предписания, история дипломатии знает случаи нападения на дипломатов и даже совершались убийства.
Грубейшими нарушениями дипломатического права стали, например, похищения: в Бразилии в июне 1970 г. посла ФРГ; в Уругвае в январе 1971 г. – посла Англии; убийства: в октябре 1976 г. сотрудника посольства СССР в США; в сентябре 1981 г. в Ливане – посла Испании; 11 сентября 2012 г. в Бенгази (Ливия) – посла США в Ливии. Имеют место акты терроризма против дипломатических представительств.
Нарушение личной неприкосновенности дипломатов, акты насилия в отношении их, попрание неприкосновенности дипломатических представительств не раз становились предметом обсуждения в Комитете по юридическим вопросам ООН. О необходимости усиления защиты, безопасности и охраны дипломатических представительств, необходимости совершенствования института международно-правовой ответственности в этой сфере неоднократно указывалось в решениях Международного Суда ООН[1].
В соответствии с действующим международным правом каждое государство обязано принимать все необходимые меры для предотвращения нарушений дипломатического права. К этому их обязывает нс только общепризнанный принцип международного права pacta sunt servanda («договор должен исполняться»), но и принятая Генеральной Ассамблеей ООН в 1973 г. Конвенция о предотвращении и наказании преступлений против лиц, пользующихся международной защитой, в том числе дипломатических агентов. Конвенция вступила в силу в 1977 г. Она предусматривает сотрудничество государств в борьбе с указанными в ней правонарушениями. Каждое государство – участник данной Конвенции обязано, в частности, возбуждать уголовное преследование или выдавать соответствующему государству оказавшихся на его территории лиц, обвиняемых в убийстве или похищении лиц, пользующихся международной защитой, или в совершении нападения на помещения или средства транспорта таких лиц.