Национальное регулирование иммунитета государства
2. Национальные и международные источники регулирования иммунитета государства.
Национальное законодательство. В российском праве нормы о государственном иммунитете иностранных государств содержатся в гражданско-процессуальном праве (ст. 401 ГПК и ст.251 АПК).
В соответствии со ст.127 ГК особенности ответственности государства в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, с участием иностранных юридических лиц, граждан и государств определяются законом об иммунитете государства и его собственности. Однако в РФ до сих пор закон об иммунитете так и не принят.
Проект ФЗ «О юрисдикционном иммунитете государства и его собственности» обсуждался в Государственной Думе в 2005 г. в первом чтении, но до сих пор так и не принят.
В разделе VI ГК «Международное частное право» имеется одна статья об участии государства в гражданско-правовых отношениях, осложнённых иностранным элементом. В силу ст.1204 ГК к гражданско-правовым отношениям, осложнённым иностранным элементом, с участием государства правила настоящего раздела применяются на общих основаниях, если иное не установлено законом. По смыслу статьи РФ не признаёт иммунитет государства от применения иностранного законодательства за исключениями, предусмотренными законом.
Во второй половине XX века многие государства приняли законы об иммунитете государств:
США, Закон об иммунитетах иностранных государств, 1976 г.
Великобритания, Акт об иммунитете государства, 1978 г.
Сингапур, Акт об иммунитете государства, 1979 г.
Пакистан, Ордонанс об иммунитете государства, 1981 г.
ЮАР, Акт об иммунитете иностранного государства, 1981 г.
Канада, Акт, предоставляющий иммунитет иностранному государству в канадских судах, 1982 г.
Австралия, Акт об иммунитете иностранного государства, 1984 г. и др.
^ Первым международным договором в этой области стала Брюссельская конвенция для унификации некоторых правил, касающихся иммунитета государственных торговых судов, год .
Второй конвенцией стала Европейская конвенция об иммунитете государств от 16 мая 1972 г., принятая государствами – членами Совета Европы. Россия в Конвенции не участвует.
С 1979 г. продолжалась работа Комиссии ООН по международному праву над проектом статей о юрисдикционных иммунитетах, и 2 декабря 2004 г. Генеральная ассамблея ООН одобрила Конвенцию ООН о юрисдикционных иммунитетах государств и их собственности. По состоянию на 1 декабря 2006 г. Конвенцию подписали 24 государства, в том числе и РФ и ратифицировали 3 государства. На 1 января 2011 г. Конвенция в силу не вступила, так как не набрала достаточного числа ратификаций (необходимо 30).
Тем не менее, Верховный суд Швеции в своём решении от 1 июля 2011 г. постановил, что дипломатическая недвижимость РФ в этой стране – помещения жилого дома Торгового представительства в Швеции – может быть арестована и принудительно продана с аукциона. Россия решение суда, вынесенного в рамках так называемого «дела Зедельмайера против РФ», выполнять не собирается, считая, что при принятии этого решения судом неправильно применены нормы международного права. В частности, суд сослался на конвенцию ООН о юрисдикционных иммунитетах от 2 декабря 2004 г., которая до сих пор не вступила в законную силу.
Немецкий бизнесмен Франц Зедельмайер уже много лет судится с Россией. По его мнению, Москва должна возместить ему ущерб, который, как он сам утверждает, был нанесён ему при попытке организовать свой бизнес в Петербурге в 1990 –х годах1. Россию в спорах с Зедельмайером представляет МИД РФ и управделами президента.
^
Понятие иммунитета. Иммунитет как право государства на освобождение от юрисдикции другого государства означает одновременно отказ этого другого государства от осуществления своей юрисдикции в отношении иностранного государства.
Представляется не совсем точной позиция Г.К. Дмитриевой, которая пишет о двух определениях государственного иммунитета в зависимости от того, с позиции какого государства он рассматривается: с позиции государства, осуществляющего деятельность на территории иностранного государства, или с позиции принимающего государства.2 Представляется, что нет двух определений одного понятия, а есть двойственная сущность одного и того же понятия, которая может быть отражена в одном определении.
Вопрос об иммунитете государства возникает только в связи с иностранной юрисдикцией.
^ . Различают юрисдикционный иммунитет государства и иммунитет собственности государства. Юрисдикционный иммунитет включает в себя судебный иммунитет, иммунитет от применения принудительных мер по предварительному обеспечению иска и иммунитет от принудительного исполнения судебного решения. В содержание иммунитета включают также иммунитет от применения иностранного права, который называют ещё иммунитетом сделок с участием государства.
^ В соответствии с Конвенцией ООН 2004 г. «государство» означает:
-
Государство и его различные органы управления; -
Составные части федеративного государства или политические подразделения государства, которые правомочны совершать действия в осуществление суверенной власти и действуют в этом качестве; -
Учреждения или институции государства либо другие
образования в той мере, в какой они правомочны совершать и фактически совершают действия в осуществление суверенной власти государства;
-
Представители государства, действующие в этом качестве.
Европейская конвенция 1972 г. исходит из иной концепции государства. Согласно ст. 28 автономные единицы, входящие в состав федеративного государства, не пользуются иммунитетом. Термин «Договаривающееся государство» не включает самостоятельное подразделение какого-либо государства, наделённое правоспособностью предъявлять иск даже в том случае, если этому подразделению поручено выполнение функций государственной службы. Любое такое подразделение может быть привлечено в суды как частное лицо. Вместе с тем эти суды не могут разбирать действия, которые оно совершило при осуществлении своей публичной власти (acta jure imperii).
^ Государство может отказаться от иммунитета, явно выразив согласие на осуществление этим судом юрисдикции по конкретному вопросу или делу. Такое согласие может быть дано в силу международного договора, письменного контракта или заявления в суде или письменного сообщения в рамках конкретного разбирательства. Отказ от одного из видов иммунитета не означает отказа от других видов иммунитета (ст.20).
Согласие государства на применение законодательства другого государства не должно пониматься как согласие на осуществление юрисдикции судами этого другого государства (ст.7 Конвенции ООН 2004 г.). Государство не может ссылаться на иммунитет, если оно само возбудило разбирательство или приняло участие в разбирательстве и т.д.
Государство не рассматривается как согласившееся на осуществление юрисдикции судом другого государства, если оно вступает в разбирательство или предпринимает какое-либо другое действие с единственной целью:
a) сослаться на иммунитет; или
b) привести доказательства своего права или интереса в отношении собственности, которой касается разбирательство (п.2 ст.8)
^
Иммунитет от предъявления иска (судебный иммунитет) означает неподсудность одного государства судам другого. Этот иммунитет в российской доктрине называют судебным иммунитетом.
Государство пользуется иммунитетом, в отношении себя и своей собственности, от юрисдикции судов другого государства.
Обеспечение иммунитета возложено на государство суда, которое должно воздерживаться от осуществления юрисдикции при разбирательстве в своих судах дел, возбужденных против другого государства, и с этой целью обеспечивает, чтобы его суды по своей собственной инициативе выносили решение о соблюдении иммунитета другого государства.
^
-
Иммунитет государств от принудительных мер до вынесения судебного решения.
Никакие принимаемые до вынесения судебного решения принудительные меры, такие, как обращение взыскания или арест, в отношении собственности государства не могут быть приняты в связи с разбирательством в суде другого государства, за исключением случаев, когда:
1) государство прямо согласилось на принятие таких мер, которые указаны в международном соглашении; арбитражном соглашении или в письменном контракте; или в заявлении перед судом или в письменном сообщении после возникновения спора между сторонами; либо
2) государство зарезервировало или обозначило собственность для
удовлетворения иска, являющегося объектом этого разбирательства (ст.18)
-
Иммунитет государств от принудительных мер после вынесения судебного решения.
Никакие принимаемые после вынесения судебного решения принудительные меры, такие, как обращение взыскания, арест и исполнение решения, в отношении собственности государства не могут быть приняты в связи с разбирательством в суде другого государства.
Исключение составляют те же случаи, которые указаны в отношении иммунитета от принудительных мер до вынесения решения. Кроме того, иммунитет не применяется, если собственность непосредственно используется или предназначается для использования государством для иных целей, чем государственные некоммерческие цели. Собственность находится на территории государства суда. Принудительные меры после вынесения судебного решения могут быть приняты только в отношении собственности, которая имеет связь с образованием, против которого было направлено судебное разбирательство (ст.20).
^ это правовой режим неприкосновенности собственности государства, находящейся на территории иностранного государства. Собственность государства пользуется иммунитетом независимо от наличия судебного разбирательства (например, решение английского суда по делу судна «Кристина» 1938 г.). Иммунитет собственности государства – самостоятельный элемент содержания иммунитета. Суды не вправе выносить решение о захвате или задержании собственности, независимо от того, находится она во владении государства или под его контролем.
В настоящее время в ряде стран (Великобритания, Канада, США, Австралия, Сингапур) собственность иностранного государства не пользуется иммунитетом, если она используется в торговых целях.
Конвенция ООН 2004 г. также устанавливает, что собственность иностранного государства не пользуется иммунитетом, если она используется в коммерческих целях. Государство не может ссылаться на иммунитет в отношении дел, касающихся (ст.13):
-
Любых прав государства в отношении недвижимости, находящейся на территории государства суда; -
Любых прав государства в отношении движимого и недвижимого имущества, которые возникают в силу наследования, дара, возникновения безхозяйного имущества; -
Любых прав государства в отношении управления имуществом (доверительная собственность, собственность банкрота, собственность компании в результате её ликвидации).
Полным иммунитетом от предварительных мер и исполнительных действий обладает определённая собственность:
— помещения дипломатических и консульских представительств; другая собственность, используемая для ведения дипломатической и консульской деятельности. Иммунитет этого имущества закреплён Венской конвенцией о дипломатических сношениях 1961 г., Венской конвенцией о консульских сношениях 1963 г., Конвенцией и специальных миссиях 1969 г.;
— собственность, которая используется или предназначена для использования в связи с военной деятельностью и является военной по своей природе, либо находится под контролем военных властей.
Конвенция ООН 2004 г. называет ещё две категории собственности, пользующейся абсолютным иммунитетом:
— собственность, представляющая часть культурного достояния иностранного государства или часть его архивов;
— собственность, составляющая часть выставки объектов научного, культурного или исторического значения.
^
Абсолютный иммунитет означает право государства пользоваться иммунитетом в полном объёме, всеми составляющими его содержание элементами. Он распространяется на любую деятельность государства и на его собственность. Долгое время иммунитет рассматривался именно как абсолютный. Единственное его ограничение состояло в прямо выраженном согласии государства на его неприменение.
^ основан на принципиальном разграничении функций государства на два вида: публично-правовые и частноправовые.
Если государство действует как суверен, совершает акт властвования (acta imperii), то оно пользуется иммунитетом, в том числе в частноправовой сфере отношений. Если государство выступает в качестве частного лица (acta gestionis), занимается коммерческой деятельностью, то государство не обладает иммунитетом. Впервые функциональный подход к иммунитету государства был применён в решении суда Бельгии (1857 г.) и Италии (1883 г.). Он стал активно разрабатываться после возникновения Советского государства. В 70-80 годы XX столетия функциональный иммунитет нашёл закрепление в законодательстве ряда стран об иммунитете (США, Канада, Австралия). В российской науке неоднократно высказывалась критика в адрес функциональной теории иммунитета ввиду трудности объективно разграничить публично-правовую и частноправовую сферы деятельности государства (пример: австралийский гражданин против США).
^ Данный вид иммунитета также как и функциональный исходит из необходимости ограничения иммунитета. Однако функциональный иммунитет ограничивается на основе общего принципа (критерия) – деление функций государства на публично-правовые и частноправовые.
Ограниченный иммунитет не использует общих формальных критериев, а формулирует перечень конкретных случаев, когда государство не может ссылаться на свой иммунитет. Эти случаи могут быть сформулированы государством в своём национальном законодательстве, на двусторонней и многосторонней основе в международных договорах. По мнению российских учёных удачный опыт создания правовых основ ограниченного иммунитета на многосторонней (региональной) основе — Европейская конвенция 1972., вступившая в действие с 1976 г.
Конвенция ООН 2004 г. исходит также из ограниченного иммунитета. Провозгласив общий принцип иммунитета государства и его собственности от иностранной юрисдикции (ст.5), Конвенция далее называет те случаи, при которых государство не вправе ссылаться на иммунитет (часть III Конвенции). В частности, иммунитет не применяется при совершении государством коммерческих сделок с иностранными физическими и юридическими лицами (ст.10).
Первая попытка кодификации норм об иммунитете была сделана принятием Брюссельской конвенции для унификации некоторых правил относительно иммунитета государственных судов от 10 апреля 1926 г. (дополнена Протоколом от 24 мая 1934 г.). Основное положение Конвенции гласит: «Суда вместе с их грузом, состоящие в собственности правительства или арендованные правительством и служащие для торговых целей, подчиняются в мирное время общему морскому праву и не должны пользоваться иммунитетом».
Конвенция в ст. 1 приравнивает правовое положение государственных торговых судов и грузов, принадлежащих этим государствам, к правовому режиму частных торговых судов и грузов. Такое приравнивание ограничено только отношениями, связанными с эксплуатацией морских судов в части, касающейся условий ответственности и возникающих обязательств. Для определения судов, к которым Брюссельская конвенция не применяется, использовано два способа: во-первых, установлен общий критерий-осуществление государственными судами правительственной некоммерческой службы; во-вторых, включен перечень судов, изъятых из сферы ее действия. В этот перечень входят: военные суда, государственные яхты, патрульные, санитарные, вспомогательные, снабженческие суда. Указанные суда не подлежат конфискации, аресту или задержанию (ст.3).
В данной Конвенции участвуют более 20 государств, в частности, Бельгия, Бразилия, Германия, Голландия, Греция, Италия, Мексика, Норвегия, Польша, Португалия, Швеция, Франция. Советский Союз не присоединился к Брюссельской конвенции 1926г., и она, следовательно, для СССР не порождает никаких юридических последствий.
Протокол к Брюссельской конвенции от 24 мая 1934 г. устранил ряд существовавших в ней пробелов, например, предоставил иммунитет судам, зафрахтованным государством, которые используются исключительно на правительственной некоммерческой службе.
Вашингтонская конвенция о порядке разрешения инвестиционных споров между государствами и иностранными лицами 1965 г. утверждает в ст. 42: «инвестиционный спор с участием государства рассматривается на основе права, избранного сторонами; при отсутствии такого выбора применяется право государства, выступающего в качестве стороны в споре». В данной Конвенции участвуют более 70 стран, в том числе Франция, ФРГ, Италия, Великобритания, США и др. Однако акт о присоединении России к Конвенции не одобрен, хотя Россия эту Конвенцию подписала.
Европейской конвенцией о государственном иммунитете 16.05.1972 г., урегулированы не только вопросы юрисдикционного иммунитета, но и проблемы признания и исполнения судебных решений, вынесенных против иностранного государства. В Конвенции прямо закреплена теория функционального иммунитета: преамбула Конвенции прямо указывает, что государства-участники учитывают проявляющуюся в международном праве тенденцию ограничения случаев, когда государство может ссылаться на иммунитет в иностранном суде (ст.27). Ст.2 определяет формы явного и подразумеваемого отказа государства от иммунитета.
В ст.15 Конвенции провозглашается принцип иммунитета иностранного государства и закрепляются исключения, при которых иностранное государство не может ссылаться на иммунитете перед национальным судом другого государства: в отношении разбирательств, связанных с контрактами о найме на работу; обязательств, возникающих из контрактов, которые подлежат исполнению на территории государства суда; связанных с участием государства в компаниях и иных юридических лицах, имеющих местонахождение на территории государства суда; связанных с производственной, торговой и финансовой деятельностью, которую государство осуществляет через свое агентство или учреждение; в отношении патентов, промышленных образцов, товарных знаков, знаков услуг, недвижимости, находящейся на территории государства суда; связанных с имуществом, право на которое возникло у государства в результате наследования; вытекающих из возмещения вреда или ущерба.
Европейская конвенция отделяет судебный иммунитет от иммунитетов от предварительных мер и исполнительных действий. Она (ст.23) запрещает применение предварительных мер и исполнительных действий к собственности другого государства-участника, находящейся на территории государства суда, за исключением случая, когда это государство ясно согласилось на это.
16 мая 1972г. был пописан Протокол к Европейской Конвенции. Согласно Протоколу (ст. 1), если против государства-участника европейской Конвенции было вынесено судебное решение, которое оно не исполняет, сторона, в пользу которой вынесено решение, вправе обратиться в Европейский Трибунал по вопросам иммунитета государства. Комиссия международного права подготовила проект статей о юрисдикционных иммунитетах государств и их собственности, основанный на принципе ограниченного иммунитета государства. Этот проект был одобрен резолюцией Генеральной Ассамблеи (49/91 от 9 декабря 1994г.).
Содержание иммунитета государства, его органов и их должностных лиц раскрывается в Венских конвенциях: о дипломатических сношениях 1961г., о консульских сношениях 1963г., о представительстве государств в их отношениях с международными организациями универсального характера 1975 г.
Генеральная Ассамблея ООН в феврале 1946 г. приняла Конвенцию о привилегиях и иммунитетах ООН, а позднее, в ноябре 1947 г. — Конвенцию о привилегиях и иммунитетах специализированных учреждений. Особенности наделения привилегиями и иммунитетами этих учреждений предусматриваются в документах о них.
Во второй половине XX в. некоторые государства стали принимать специальные законы об иммунитете. Первый закон был принят в США в 1976 г.- «Об иммунитетах иностранного государства». Затем: в 1978 г. в Великобритании — Акт об иммунитете государства; в 1979 г. в Сингапуре — Акт об иммунитете государства; в 1995 г. в Пакистане — Ордонанс об иммунитете государства и в ЮАР — Акт об иммунитете иностранного государства; в 1982 г. в Канаде — Акт, предоставляющий иммунитет государству в канадских судах; в 1984 г. в Австралии — Акт об иммунитете иностранного государства и др. Советское законодательство (ст.61 Основ гражданского судопроизводства Союза ССР и союзных республик 1961 г. и соответствующие нормы гражданско-процессуальных кодексов союзных республик, в частности ст.435 ГПК РСФСР) закрепляло теорию абсолютного иммунитета иностранного государства.
Действующее российское законодательство основано на теории абсолютного иммунитета:
- — ст. 401 ГПК РФ 2002 г.: «предъявление в суде в РФ иска к иностранному государству, привлечение иностранного государства к участию в деле в качестве ответчика или третьего лица, наложение ареста на имущество, принадлежащее иностранному государству и находящееся на территории РФ, и принятие по отношению к этому имуществу иных мер по обеспечению иска, обращение взыскания на это имущество в порядке исполнения решений суда допускаются только с согласия компетентных органов соответствующего государства». Аналогичное правило было и в предшествующем ГПК РСФСР 1964 г. в ст. 435.
- — в ст. 251 АПК от 24.07.2002 г. изменил формулировку иммунитета государства, действовавшее в АПК РФ 1995 г. (ст.213): «иностранное государство, выступающее в качестве носителя власти, обладает судебным иммунитетом по отношению к предъявленному к нему иску в арбитражном суде в РФ, привлечению его к участию в деле в качестве третьего лица, наложению ареста на имущество, принадлежащее иностранному государству и находящееся на территории РФ, и принятию по отношению к нему судом мер по обеспечению иска и имущественных интересов. Обращение взыскания на это имущество в порядке принудительного исполнения судебного акта арбитражного суда допускается только с согласия компетентных органов соответствующего государства». В целом норма п.1 ст.251 АПК РФ представляет собой переход на позиции теории функционального иммунитета. Участие РФ в гражданско-правовых отношениях международного характера закреплено в главе 5 ГК РФ (ст.124-127). Согласно п. 1 ст. 124 ГК РФ — РФ, субъекты РФ участвуют в гражданско-правовых отношениях на равных началах с другими участниками гражданского оборота. ГК РФ (п. 2 ст. 124) устанавливает, что к РФ как государству применяются нормы гражданского законодательства, определяющие участие в гражданских отношениях юридических лиц.
Согласно п. 1 ст. 125 ГК РФ от ее имени соответствующие органы государственной власти в рамках своей компетенции могут приобретать имущественные и личные неимущественные права, нести обязанности и выступать в суде.
Россия как субъект гражданского права согласно ст. 126 ГК РФ отвечает по своим обязательствам своим собственным имуществом, кроме имущества, которое закреплено за созданными ею юридическими лицами на праве хозяйственного ведения или оперативного управления.
В ст. 127 ГК РФ речь идет об особенностях ответственности РФ как государства перед иностранными государствами, иностранными физическими и юридическими лицами. РФ может заключить гражданско-правовую сделку с иностранным государством, например, договор аренды помещений за рубежом. В этих случаях может возникнуть ответственность РФ, например при неисполнении обязательств по договору. Такие споры, как правило, разрешаются путем дипломатических переговоров. Однако они могут также разрешаться и в гражданско-правовом порядке- органами международного коммерческого арбитража.
Статья 1204 ГК РФ определяет, что к гражданско-правовым отношениям, осложненным иностранным элементом, с участием государства правила ГК РФ применяются на общих основаниях, если иное не установлено законом.
Россия присоединилась к Международной конвенции об унификации некоторых правил, касающихся ареста морских судов от 10 мая 1952 г., которая (ст.2) допускает арест судна, плавающего под флагом государства ее участника, по морским требованиям, например, причинении убытков при столкновении, спасании и другим. РФ участвует в Конвенции ООН по морскому праву от 10 декабря 1982 г., ст. 32 которой закрепляет иммунитет военных кораблей и других государственных судов, эксплуатируемых в некоммерческих целях. В 1996 году РФ присоединилась к Генеральному соглашению о привилегиях и иммунитетах Совета Европы и протоколам к нему.
Разрешение международных споров с участием Российского государства и иностранного инвестора предусмотрено в Федеральном Законе «О соглашениях о разделе продукции». В ст. 22 Закона установлено: «Споры между государством и инвестором, связанные с исполнением, прекращением и недействительностью соглашения, разрешаются в соответствии с условиями соглашения в суде, в арбитражном суде или третейском суде (в том числе в международных арбитражных институтах)». В ст. 23 ФЗ «О соглашениях о разделе продукции» указано, что государство вправе отказаться от юрисдикционного иммунитета в отношении определенной категории споров, а именно споров по соглашениям о разделе продукции, если это предусмотрено ФЗ.
В РФ Проект ФЗ «Об иммунитете государства и его собственности» был подготовлен в 2000г. в рамках проекта Центра торговой политики и права.
Проект (ст. 4) предусматривает, что иностранное государство не пользуется юрисдикционным иммунитетом, если оно выразило согласие на осуществление юрисдикции российским судом в силу: а) международного договора; б) письменного соглашения, не являющегося международным договором; в) заявления в суде или письменного уведомления в рамках конкретного разбирательства.
В Проект (ст. 5) включено положение о презюмируемом отказе иностранного государства от юрисдикционного иммунитета, если оно: а) явилось стороной разбирательства, возбужденного по его инициативе в российском суде; б) вступило в разбирательство существа дела или предприняло какое-либо иное действие по существу дела.
Юрисдикционный иммунитет иностранному государству не предоставляется в случаях: разбирательства относительно находящегося на территории России недвижимого имущества и обязательств, связанных с ним (ст. 11), трудовых споров с участием работников, являющихся российскими гражданами, и работников, имеющих постоянное местожительство на территории России (ст. 14), споры о возмещении вреда, причиненного жизни и здоровью, а также вреда, причиненного имуществу (ст. 12) и др. Статьей 17 определены виды собственности иностранного государства, которые пользуются полным иммунитетом от применения обеспечительных мер и исполнительных действий: «а) имущество, используемое для осуществления функций дипломатических представительств иностранного государства или его консульских учреждений, специальных миссий, представительств; б) имущество военного характера; в) культурные ценности или архивы, не выставленные на продажу или не предназначенные для продажи; г) имущество, являющееся частью экспозиций выставок, которое представляет научный, культурный или исторический интерес, и не выставленное на продажу либо не предназначенное для продажи».
В настоящее время в РФ намечена тенденция перехода от теории абсолютного к теории ограниченного иммунитета.