Презумпции и иммунитеты в конституционном праве

Раздел 6
Принцип и презумпция добросовестности законодателя как важнейшие регуляторы конституционно-правовых отношений и их взаимосвязь

§ 1. Принцип добросовестности законодателя

Принцип добросовестности законодателя в конституционном праве является одним из элементов правового принципа добросовестности участников конституционных правоотношений. Его нормативное закрепление аналогично нормативному закреплению принципа добросовестности участников конституционных правоотношений.

Из теории права известно, что правотворчество есть форма государственной деятельности, направленная на создание правовых норм, а также на их дальнейшее совершенствование, изменение или отмену. Очевидно, что данный правовой принцип тесно связан с принципом конституционности нормативных правовых актов и принципом конституционности деятельности законодателя как участника конституционных правоотношений. Данная взаимосвязь заключается в том, что без соблюдения законодателем принципа конституционности и добросовестности в процессе принятия им правового акта конституционность такого акта может быть оспорена.

Как и в случае с правовым принципом добросовестности участников конституционных правоотношений, возникает вопрос о том, какие критерии входят в определение категории добросовестности законодателя. Дать однозначный ответ на данный вопрос сложно, так как критерии добросовестности законодателя, как было упомянуто выше, не имеют прямого нормативного закрепления в конституционном праве. Некоторые аспекты указанного принципа проявляются при рассмотрении вопроса, касающегося объема полномочий и обязанностей законодателя, то есть осуществления его компетенции. Таким образом, определяя критерии добросовестности законодателя, отметим, что помимо общих критериев добросовестности, а именно: неукоснительное соблюдение положений Конституции Российской Федерации и законодательства, а также исключение злоупотребления законодателем своими правами, существуют более конкретные критерии, которые, в частности, отражены в решениях Конституционного Суда Российской Федерации.

Конституционный Суд Российской Федерации упоминает принцип соразмерности и вытекающие из него требования адекватности и пропорциональности используемых правовых средств в контексте того, что установление федеральным законодателем ограничений конституционных прав и свобод он не может осуществлять такое регулирование, которое посягало бы на само существо того или иного права и приводило бы к утрате его реального содержания[161]161

  Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 26 декабря 2005 № 14-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений ст. 260 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации в связи с жалобой гражданина Е. Г. Одиянкова» // Вестник Конституционного Суда РФ. 2006. № 1.

[Закрыть]

. Полагаем, что содержание указанного принципа соразмерности является одним из критериев правового принципа добросовестности законодателя, поскольку в данном принципе соразмерности и вытекающих из него требований адекватности и пропорциональности используемых правовых средств заложена недопустимость злоупотребления законодателем правом правового регулирования. Положения этого принципа распространяются не только на федерального законодателя и правовое регулирование им вопросов, связанных с правами и свободами, но и на законодателей всех уровней и по отношению ко всем вопросам правового регулирования, входящим в их компетенцию с учетом специфики такого правового регулирования.

Также законодатель считается добросовестным, если им соблюден общеправовой критерий определенности правовой нормы. В случае если смысл правовой нормы недостаточно четко определен и может быть подвержен различному истолкованию, любое иное истолкование, кроме как соответствующее положениям Конституции Российской Федерации, признается Конституционным Судом Российской Федерации не допустимым. Это правило выражается в конституционном принципе равенства всех перед законом и судом, что закреплено в части 1 ст. 19 Конституции Российской Федерации, так как данное равенство может быть обеспечено лишь при условии единообразного понимания и толкования нормы всеми правоприменителями. Неопределенность содержания правовой нормы допускает возможность неограниченного усмотрения в процессе правоприменения и ведет к нарушению принципов равенства и верховенства закона[162]162

  Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 15 июля 1999 г. № 11-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений закона РСФСР «О государственной налоговой службе РСФСР» и законов Российской Федерации «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» и «О федеральных органах налоговой полиции» // Вестник Конституционного Суда РФ. 1999. № 5.

[Закрыть]

. Итак, приверженность законодателя общим правовым принципам является еще одним критерием его добросовестности.

Также, по мнению Конституционного Суда Российской Федерации, из конституционных принципов юридического равенства и справедливости помимо обращенного к законодателю требования определенности, ясности, недвусмысленности правовой нормы вытекает необходимость ее согласованности с системой действующего правового регулирования.[163]163

  Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 28 февраля 2006 г. № 2-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона «О связи» в связи с запросом Думы Корякского автономного округа» // Российская газета. 14 марта 2006. № 50.

[Закрыть]

Резюмируя изложенное, отметим, что принимаемые законодателем нормы права должны не только соответствовать Конституции Российской Федерации и законам, они еще также должны отвечать вышеуказанным требованиям определенности, ясности, недвусмысленности и согласованности с системой действующего правового регулирования. Указанный перечень таких требований к законодателю не является исчерпывающим – мы перечислили лишь наиболее важные, с нашей точки зрения, аспекты.

Таким образом, под принципом добросовестности деятельности законодателя следует понимать такие установления, при которых законодатели всех уровней обязаны надлежащим и нравственно-положительным образом осуществлять в соответствии с Конституцией Российской Федерации и конституционным законодательством свои полномочия, возложенные на них прежде всего Конституцией Российской Федерации, исключая в своей деятельности злоупотребления правом, а также соблюдая все предъявляемые к их деятельности требования, включая требование определенности, ясности, недвусмысленности правовой нормы и ее согласованности с системой действующего правового регулирования, адекватности и пропорциональности использования правовых средств в правовом регулировании.

§ 2. Презумпция добросовестности законодателя

Обратимся к презумпции добросовестности законодателя. Целью презумпции добросовестности законодателя является поддержание надлежащего исполнения членами законодательного корпуса своих обязанностей в процессе нормотворчества.

Косвенное нормативное закрепление презумпции добросовестности законодателя содержится в преамбуле Конституции Российской Федерации, где от имени суверена, которым является народ Российской Федерации, упоминается вера в добро и справедливость. Как уже отмечалось, это положение, безусловно, можно рассматривать как своего рода правовое основание для общеправовой презумпции добросовестности в российском законодательстве, и в том числе в конституционном праве. Приведенное положение преамбулы Конституции Российской Федерации особенно важно во взаимосвязи с ее ст. 15, согласно которой Конституция Российской Федерации имеет высшую юридическую силу и все нормативные акты, принимаемые на территории Российской Федерации, не должны ей противоречить. Также ссылку на рассматриваемую презумпцию можно встретить в постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 2 апреля 2002 г. № 7-П, в котором упоминается презумпция добросовестности законодателя и его приверженность общим правовым принципам, которая используется Конституционным Судом Российской Федерации при конституционном истолковании положений нормативного акта.[164]164

  Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 2 апреля 2002 г. № 7-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений закона Красноярского края «О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления» и закона Корякского автономного округа «О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Корякском автономном округе» в связи с жалобами заявителей А. Г. Злобина и Ю. А. Хнаева» // Вестник Конституционного Суда РФ. 2002. № 3.

[Закрыть]

Отметим, что презумпция добросовестности допускает два основных аспекта, когда законодательный корпус или его отдельные представители могут быть признаны недобросовестными в процессе осуществления ими нормотворчества:

во-первых, это сознательное недобросовестное исполнение возложенных на законодателя обязанностей, поскольку, принимаемые законы и иные нормативные акты в процессе своей разработки и подготовки проходят через специалистов с различным уровнем квалификации и профессионализма;

во-вторых, это добросовестное заблуждение законодателя, поскольку такому кропотливому и ответственному процессу как разработка и принятие законов и иных нормативных актов свойственны элементарные человеческие ошибки.

Последствием установления факта недобросовестности законодателя в законодательном процессе является признание Конституционным Судом Российской Федерации нормативного акта либо его отдельных положений неконституционными.

Представляется, что под недобросовестностью законодательного корпуса следует понимать в первую очередь отклоняющиеся от модели, предусмотренной конституционно-правовыми нормами, действия участников законодательного процесса всех уровней, которые обязаны надлежащим и нравственно-положительным образом осуществлять свои полномочия, исключая в своей деятельности злоупотребления правом, а также соблюдая все предъявляемые к их деятельности требования, включая требование определенности, ясности, недвусмысленности правовой нормы и ее согласованности с системой действующего правового регулирования, адекватности и пропорциональности использования правовых средств в правовом регулировании. В одном случае недобросовестность может быть преднамеренной, в другом – законодательный орган в целом или несколько его членов могли находиться в добросовестном заблуждении в процессе нормотворчества, что в итоге может повлиять на конституционность акта. В обоих случаях нормативно-правовой акт не будет соответствовать Конституции Российской Федерации, если недобросовестность со стороны законодателя будет доказана Конституционным Судом Российской Федерации. Иными словами, любой признанный Конституционным Судом Российской Федерации не соответствующим Конституции Российской Федерации нормативный правовой акт или его часть есть доказательство недобросовестности и/или неконституционности деятельности принявшего его органа, поскольку конституционность акта, как мы уже отмечали, целиком и полностью зависит от действий принимающего его органа.

Согласимся с мнением И. В. Сухининой, которая утверждает, что в презумпции добросовестности законодателя и его приверженности общим правовым принципам «презюмируется факт, что законодатель, честно выполняющий свои обязанности в пользу Конституции, имеет высокий профессиональный потенциал, он знает исходные положения основных принципов права и принимает акты, соответствующие основному праву».[165]165

  Сухинина И. В. Указ. соч. С. 150.

[Закрыть]

Таким образом, презумпция добросовестности законодателя – это косвенно закрепленное в правовых нормах предположение, при котором участники законодательного процесса всех уровней считаются надлежащим и нравственно-положительным образом осуществляющими свои полномочия, возложенные на них прежде всего Конституцией Российской Федерации, исключая в своей деятельности злоупотребления правом, а также соблюдая все предъявляемые к их деятельности требования, включая требование определенности, ясности, недвусмысленности правовой нормы и ее согласованности с системой действующего правового регулирования, адекватности и пропорциональности использования правовых средств в правовом регулировании, до тех пор, пока иное не будет доказано в установленном законом порядке.

Данную презумпцию в соответствии с классификацией презумпций целесообразно охарактеризовать как правовую (исходит из положений Конституции Российской Федерации и отражается в решениях Конституционного Суда Российской Федерации), косвенно закрепленную в законодательстве (отсутствует прямое нормативное закрепление), отраслевую (относится к конституционным правоотношениям), которая является проявлением общеправовой презумпции добросовестности. Презумпция добросовестности законодателя выведена путем истолкования Конституции Российской Федерации Конституционным Судом Российской Федерации.

§ 3. Взаимосвязь принципа и презумпции добросовестности законодателя

Рассмотрим взаимосвязь принципа и презумпции добросовестности законодателя. Комплексный общеправовой принцип добросовестности оказывает существенное влияние на правоотношения во всех отраслях права. Определяющую роль в этом играет презумпция добросовестности, прямо или косвенно закрепленная в различных отраслях права и приобретающая в силу этого свою специфику. Исключением не является и презумпция добросовестности законодателя, которая предполагает соблюдение принципа добросовестности участниками законодательного процесса.

Правовое наполнение принципа добросовестности законодателя, включая все критерии и аспекты добросовестности членов законодательного корпуса, соответствует правовому наполнению одноименной правовой презумпции и тем самым определяет ее рамки. То есть любой из аспектов добросовестности законодателя, составляющих конституционный принцип, может быть подвергнут сомнению и опровергнут в установленном законодательством порядке посредством презумпции добросовестности законодателя. Также предположение добросовестности законодателя не может выходить за рамки требований принципа добросовестности законодателя, то есть данная презумпция не предполагает соблюдения законодателем никаких иных положений, за исключением тех, которые определены конституционным принципом добросовестности законодателя, и соответственно данная правовая презумпция не может быть опровергнута в случае соблюдения законодателем критериев его добросовестности.

Закрепление в Конституции Российской Федерации принципа добросовестности законодателя обусловливает наличие конституционной презумпции добросовестности законодателя. Данная презумпция предполагает соблюдение одноименного конституционного принципа. Поскольку изначально подразумевая добросовестность членов законодательного корпуса, она оставляет возможность доказать обратное в установленном законом порядке, а это является определенным стимулом для законодателя надлежащим образом и добросовестно исполнять свои обязанности.

Наличие принципа добросовестности законодателя во взаимосвязи с корреспондирующей ему презумпцией позволяет содержать нормативную базу Российской Федерации в надлежащем порядке, поскольку только добросовестные и не допускающие формального подхода к своим обязанностям и злоупотребления своими правами члены законодательного корпуса в своей деятельности учитывают в процессе нормотворчества требование определенности, ясности, недвусмысленности правовой нормы и ее согласованности с системой действующего правового регулирования, приверженность законодателя общим правовым принципам и так далее. То есть помимо четкого исполнения принципа конституционности предполагается, что законодатель добросовестно выполняет все возложенные на него обязанности в процессе своей деятельности.

Следует отметить, что правовая ценность указанной правовой презумпции и принципа также заключается в попытке перенести такие субъективные категории, как «добро» и «совесть», в правовую плоскость. Несмотря на то, что такая трансформация моральных и этических норм в нормы права ни при каких условиях все равно не сможет отразить реальное положение вещей, отнесение тех или иных действий законодателя к добросовестным или к недобросовестным и правовое закрепление таких действий позволят всесторонне влиять на соответствие нормативных актов не только Конституции Российской Федерации, но и иным, лежащим вне плоскости закона, моральным и этическим требованиям.

Отсутствие прямого нормативного закрепления данной презумпции, как и отсутствие прямого закрепления в нормах права иных презумпций в конституционном праве, хотя и не влияет на их правовое значение, тем не менее может создать определенные правовые коллизии, связанные с различной трактовкой критериев добросовестности законодателя другими участниками конституционных правоотношений.

Заключение

Исследование основополагающих правовых презумпций в конституционном праве при одновременном рассмотрении корреспондирующих таким презумпциям конституционных принципов позволило дать объективную оценку правовому значению и роль косвенно закрепленных в нормах права презумпций в конституционном праве.

Нельзя не отметить важную роль Конституционного Суда Российской Федерации в применении и выведении презумпций в конституционном праве. Конституционный Суд Российской Федерации использует те или иные косвенно закрепленные в законодательстве презумпции в конституционном праве при разрешении широкого круга дел в рамках конституционного судопроизводства. В связи с этим очевидна необходимость прямого нормативного закрепления презумпций в конституционном праве Российской Федерации. Прямое нормативное закрепление презумпций в конституционном праве Российской Федерации не только позволит исследователям более детально проводить изучение таких правовых презумпций, но и поможет окончательно определиться с их правовым содержанием и назначением.

Должное внимание законодателя к вопросам правовых презумпций в конституционном праве позволит в том числе сделать исполнение предписаний конституционного законодательства надлежащим, а конституционную и иную ответственность за неисполнение или ненадлежащее исполнение таких нормативных предписаний участниками конституционных правоотношений более действенной и эффективной.