Привилегии и иммунитеты дипломатического и консульского права

Дипломатические и консульские иммунитеты по своей сути являются персональными в том плане, что они распространяются на отдельных лиц, а не на сами государства. Тем не менее, как мы увидим, дипломатические иммунитеты предоставляются не для выгоды отдельных лиц, а для обеспечения эффективного осуществления функций дипломатических представительств от имени государства. Очевидно, что право дипломатического иммунитета является обоюдосторонним. С одной стороны, лицу предоставляются определенные привилегии в рамках правовой системы государства, к которому он аккредитован (принимающему государству), а, с другой стороны, на принимающее государство возлагаются определенные обязательства по защите дипломата и его имущества, чтобы он мог эффективно выполнять возложенные на него функции. Право дипломатических и консульских иммунитетов включает в себя как привилегии для дипломатических / консульских должностных лиц, так и обязательства для принимающего государства.

Важность дипломатической деятельности в международных отношениях невозможно переоценить. Даже в современную эпоху стремительного развития прямых и мгновенных коммуникаций ничто не может соперничать с личными и конфиденциальными связями между дипломатическими агентами и представителями принимающего государства. Вследствие чего, право дипломатических иммунитетов является одним из наиболее важных институтов международного права. Как указывается в решении Международного Суда в деле о захвате американского посольства в Тегеране 1980 (США против Ирана), эти нормы носят «фундаментальный характер», представляя собой jus cogens (императивную норму), а их незыблемость имеет «жизненно важное значение для безопасности и благополучия сложного международного сообщества сегодняшнего дня».

Международное право.

Правовые принципы дипломатических и консульских иммунитетов в международном праве содержатся прежде всего в двух многосторонних конвенциях – Венской конвенции о дипломатических сношениях 1961 г. (в настоящее время 190 участников) и Венской конвенции о консульских сношениях 1963 года (в настоящее время 179 участников). В этой статье основное внимание уделяется Конвенции о дипломатических сношениях и ссылки на «Конвенцию» следует рассматривать как ссылки на этот договор. Хотя консульские работники выполняют жизненно важные административные функции в отношении граждан, находящихся в стране, к которой они аккредитованы, основная политическая и представительская работа ложится на дипломатических агентов. В большинстве случаев иммунитеты и привилегии консульских служащих, являются не столь широкими, как у дипломатических работников.

Венская конвенция о дипломатических сношениях вступила в действие 24 апреля 1964 года и, как уже было отмечено выше, на 1 апреля 2014 года насчитывается 190 договаривающихся сторон. Конвенция явилась итогом работы Конференции ООН по дипломатическим сношениям и иммунитетам 1961 года. В основу Конвенции был положен ряд проектов статей, подготовленных Комиссией международного права (КМП). Следуя обычному принципу международных договоров, только государства, ратифицировавшие Конвенцию, связаны конкретными обязательствами. Однако невозможно уверенно утверждать является ли Конвенция в большей степени результатом кодификации существующих международно-правовых норм, либо представляет их прогрессивное развитие. Как отметил Международный суд в деле США против Ирана, в настоящее время основная часть Конвенции отражает международное обычное право и совершенно очевидно, что практически все спорные вопросы по поводу дипломатического права могут быть решены согласно положениям и обязательствам данного договора.

Изначально считалось, что основание дипломатических привилегий базируется на статусе и положении главы государства. Отсюда следовало, что дипломаты являются своего рода представителями или alter ego государя и должны обладать всеми иммунитетами, которыми бы он пользовался. Аналогичным образом, нормы, касающиеся защиты и неприкосновенности дипломатического представительства – посольства, выстраивались на идее о том, что представительство является частью суверенной территории представляемого государства. Однако со временем стало понятно ясно, что обе эти идеи искажают смысл дипломатических и консульских иммунитетов. Назначение этих иммунитетов является обеспечение эффективного осуществления функций дипломатических представителей своего государства без опасения преследования со стороны властей принимающего государства. Основой дипломатических иммунитетов является функциональность, и с данной целью дипломату предоставляются определенные привилегии и иммунитеты, а на принимающее государство возлагаются определенные обязательства. Такое соображение остается верным, даже если некоторые иммунитеты распространяются и на случаи, когда дипломат не выполняет своих служебных обязанностей, но он пользуется иммунитетом в частных или личных делах. Опять же, это делается для того, чтобы избежать сомнений в том, что дипломат не находится под давлением в какой бы то ни было форме со стороны принимающего государства. Как поясняется в преамбуле Венской конвенции, «такие привилегии и иммунитеты предоставляются не для выгод отдельных лиц, а для обеспечения эффективного осуществления функций дипломатических представительств как органов, представляющих государства».

Личные иммунитеты и привилегии.

Положения Венской конвенции относятся к нескольким категориям лиц, указанным в статье 1, которые могут пользоваться отдельными или всеми иммунитетами. К ним относятся глава дипломатического представительства (например, посол или временный поверенный в делах), члены дипломатического персонала (дипломаты), члены административно-технического персонала (секретари и т.д.), члены обслуживающего персонала (например, кухонные работники, хозяйственный персонал) и частные домашние работники (например, личный камердинер). Как правило, самые обширные иммунитеты предоставляются руководителю миссии и его дипломатическому персоналу, и в меньшей степени другим категориям служащих. Такого же уровня дипломатические иммунитеты, какие предоставляются самому главе представительства, дипломатам или административно-техническому персоналу, распространяются и на членов их семей. Тем не менее, если не было принято специальное соглашение для лиц, являющихся гражданами принимающего государства, иммунитеты предоставляются только в объеме необходимом для исполнения служебных обязанностей, а для обслуживающего персонала, вообще отсутствуют.

Самые важные личные иммунитеты содержатся в ст. 29 и 31 Конвенции. Личность дипломатического агента (включать главу миссии) является неприкосновенной. Он не подлежит аресту или задержанию в какой бы то ни было форме. Государство пребывания обязано относиться к нему с должным уважением и принимать все надлежащие меры для предупреждения каких-либо посягательств на его личность, свободу или достоинство (ст. 29). Согласно ст. 31 дипломатический агент пользуется полным иммунитетом от уголовной юрисдикции государства пребывания, а также пользуется иммунитетом от гражданской и административной юрисдикции кроме исков: связанным со сделками с частным недвижимым имуществом; касающихся наследственных споров; относящихся к любой профессиональной или коммерческой деятельности, осуществляемой за пределами своих официальных функций. Например, дипломат пользуется иммунитетом в отношении штрафов за парковку, магазинных краж, сексуального насилия и других преступлений уголовного характера, а также в отношении большинства исков по гражданским делам. Тем не мене, дипломатические агенты не обладают иммунитетом в отношении гражданских исков, скажем, касающихся частных бизнес-консультаций или внештатной «коммерческой деятельности». Как правило, члены семьи дипломата пользуются такими же иммунитетами, если они не являются гражданами государства пребывания.

Аналогичными иммунитетами пользуются административно-технические сотрудники и члены их семей с тем исключением, что иммунитет от гражданской и административной юрисдикции распространяется только на официальные действия, совершенные ими при выполнении своих функций. Они лишаются иммунитета, если являются гражданами принимающего государства или постоянно приживают на его территории (ст. 37). Иммунитеты других категорий служащих в значительной мере сокращаются. Иные иммунитеты, опять-таки в различном объеме для каждой категории, включают в себя освобождение от налогов, таможенных пошлин, а также от всех трудовых и государственных повинностей, например, призыва на военную службу или участия в суде присяжных.

Иммунитеты в отношении собственности.

Помещения представительства (посольство) неприкосновенны, а власти государства пребывания не могут вступать в эти помещения без согласия главы представительства (ст. 22). Термин «помещения представительства» означает любые здания, включая резиденцию главы миссии, и земельный участок под ними, независимо от права собственности на них (ст. 1). Также, имущество и средства передвижения представительства пользуются иммунитетом от обыска и изъятия (ст. 22), а архивы и документы миссии неприкосновенны, даже если находятся за пределами ее помещений (ст. 24). Государство пребывания обязано защищать помещения миссии (ст. 22) и будет нести ответственность в соответствии с международным правом, если не смогло обеспечить надлежащую защиту. Данные иммунитеты и обязанность охранять здания посольства остаются в силе даже после разрыва дипломатических отношений или в случае вооруженного конфликта (ст. 45), однако, только до тех пор, пока помещения миссии используются для дипломатических целей. Частная резиденция члена дипломатического персонала пользуется той же неприкосновенностью, как само посольство, а его документы и корреспонденция также неприкосновенны, за исключением случаев, касающихся вопросов, подлежащих гражданской юрисдикции (ст. 30). Подобные иммунитеты распространяются и на членов административно-технического персонала, не являющихся гражданами государства пребывания или постоянно проживающими на его территории.

Свобода сношений.

В соответствии со ст. 26, принимающее государство обязано обеспечить свободу передвижения по его территории, за исключением зон, «въезд в которые запрещается или регулируется по соображениям государственной безопасности». Кроме того, в ст. 27, содержится, пожалуй, одно из наиболее важных положений Конвенции. Государство пребывания должно разрешать и охранять свободные сношения представительства для всех официальных целей. В статье специально оговаривается разрешение использовать шифрование сообщений для связи с правительством и другими посольствами аккредитующего государства, однако, радиопередатчик может быть использован только с согласия принимающего государства. Все корреспонденция, относящаяся к представительству и его функциям, неприкосновенна и, что немаловажно, дипломатическая почта не может быть ни вскрыта, ни задержана. Как видно, несмотря на то, что размер «почты» может варьироваться от воздушного судна, заполненного паллетными ящиками, до небольшого пакета бумаг, но, если «почта» имеет видимые внешние знаки, она не полежит стандартной процедуре ввоза.

В последние годы положение о неприкосновенности дипломатической почты является причиной серьезной озабоченности многих стран. Известно несколько случаев, когда дипломатическая почта использовалась для контрабанды наркотиков, оружия, художественных ценностей или даже людей в или из принимающего государства. Хотя ст. 27 (4) предусматривает, что дипломатическая почта должна содержать только «документы и предметы, предназначенные для официального пользования», тем не менее, положение о том, что принимающее государство не может вскрывать почту для досмотра, остается безусловным. Более того, несмотря на то, что компетентные власти некоторых государства требуют вскрытия почты в их присутствии уполномоченным сотрудником посольства представляемого государства, а при отказе подчиниться данному требованию почта возвращается в место отправления, подобная практика является нарушением ст. 27. Государство пребывания должно обеспечить свободу сношений и не имеет права задерживать дипломатическую почту.

Не удивительно, что в связи с возможностью злоупотреблений все чаще стали раздаваться призывы по реформированию положений о неприкосновенности дипломатической почты, и Комиссия международного права принялась за тщательное изучение права дипломатической корреспонденции. В настоящее время в рамках ее работы, был подготовлен Проект статей о дипломатических курьерах и дипломатической почте, призванный заложить комплексную систему и стать основой многостороннего договора. Самые важные нововведения содержатся в ст. 28 – Защита дипломатической почты. Приводилось значительное количество совещаний в КМП относительно данного нововведения – некоторые участники отдавали предпочтение абсолютной неприкосновенности и другие правилу «вскрытие либо возвращение». Проект статьи в целом принимает строну первых из них: «дипломатическая почта неприкосновенна независимо от ее местонахождения; она не подлежит ни вскрытию, ни задержанию и освобождается от любого досмотра непосредственно или при помощи электронных или других технических средств». Однако, следует отметить, что в ст. 28 (2) Проекта статей для консульской почты сохраняется правило «вскрытие либо возвращение» подобное содержащемуся в ст. 35 (3) Венской конвенции о консульских сношениях.

После широкого обсуждения КМП склонилась к мнению об абсолютной неприкосновенности дипломатической почты, и редакция Проекта статей в основном направлена на повышение защищенности дипломатических сношений. Еще предстоит выяснить, поддержат ли государства данную редакцию, особенно с учетом того, что в ней не затрагиваются проблемы злоупотреблений. Тем не менее, следует помнить, что дипломатическая почта является жизненно необходимой формой связи между представляемым государством и его представителями. Ее неприкосновенность служит на благо всех государств, тем более, если государство имеет большое число зарубежных представительств. Кроме того, существует немало свидетельств того, что в некоторых странах дипломатическая почта и багаж дипломатических сотрудников (защищенный в соответствии со ст. 30) преднамеренно задерживается, а иногда обыскивается в пункте прибытия. Нарушения Конвенции не ограничиваются недобросовестностью дипломатов представляемого государства.

Злоупотребления.

В соответствии со ст. 41 все лица, пользующиеся дипломатическими привилегиями и иммунитетами, обязаны уважать законы и постановления государства пребывания. Аналогичным образом, помещения представительства не могут использоваться в целях несовместимых с его функциями, а на членах миссии лежит обязанность не вмешиваться во внутренние дела принимающего государства. Данные положения дают понимание, что дипломатические иммунитеты и привилегии предоставляются не для личной выгоды членов миссии, хотя и не ограничиваются только служебными задачами, но для обеспечения надлежащего функционирования миссии и эффективного исполнения обязанностей дипломата. Означает ли это, что иммунитет может быть ограничен в случаях преднамеренного злоупотребления со стороны дипломата – например, повторяющиеся нарушения правил парковки или кражу в магазинах? В Великобритании, например, в 1996 году было установлена причастность двадцать девяти дипломатов к «серьезным правонарушениям» (заслуживающим наказание в виде лишения свободы). Тем не менее, несмотря на подобные аргументы, в ст. 41 говорится предельно ясно: обязанность соблюдать и уважать законы принимающего государства возлагается на дипломатов «без ущерба для их привилегий и иммунитетов». Другими словами, злоупотребление привилегиями, предоставленными в соответствии с нормами Конвенции, не влечет за собой потерю этих привилегий. На первый взгляд, такое положение может показаться несправедливым – если цель иммунитетов заключается в содействии надлежащему функционированию миссии, почему такие иммунитеты сохраняются, когда дипломат явно «выходит за рамки»? Опять-таки, причина в том, чтобы защитить дипломата от ложных обвинений, умышленной фальсификации фактов и тому подобных методов, к которым могло бы прибегнуть принимающее государство, подстраивая дипломатические инциденты для компрометации других государств. Если дипломат или член миссии многократно злоупотребляет своими привилегиями или совершит деяние, являющиеся особо тяжким преступлением в соответствии с национальным законодательством, принимающее государство в соответствии со ст. 32 Конвенции может потребовать от аккредитующего государства отказаться от иммунитета своего представителя. В крайнем случае, принимающее государство может объявить дипломата персоной нон грата, так что представляемое государство обязано отозвать данное лицо или прекратить его функции в представительстве. Этим правом государство может воспользоваться в любое время и без объяснения причин. Чаще всего дипломатов и других сотрудников высылают в связи с «деятельностью, несовместимой с их статусом». Так, в мае 1996 года во время шпионского скандала между Россией и Великобританией было выслано по четыре дипломата с каждой стороны.

Как уже было сказано выше, большинство споров, касающихся дипломатического права, регулируются нормами Венской конвенции. Фактически, основная часть его положений также представляет собой кодификацию международного обычного права. Не удивительно, что заметно увеличившееся количество злоупотреблений дипломатическими привилегиями со стороны отдельных дипломатов в последние годы, подтолкнуло усиление требований о предоставлении менее абсолютных иммунитетов, хотя они явно не нашли поддержки в КМП при принятии Проекта статей о дипломатической почте. Действительно, трудно утверждать, что ослабление данных иммунитетов в пользу принимающего государства, в самом деле пойдет всем на пользу. Ограничение дипломатических иммунитетов было бы приемлемо, если бы мы точно знали, что государства не попытаются использовать подобные изменения в своих  целях. Ограничение иммунитетов в отношении дипломатов или дипломатической собственности, лишь поощрит те государства, которые и без того пренебрегают международным правом. Как было подчеркнуто Международным судом в деле о захвате американского посольства «частота, с которой в настоящее время принципы международного права, регулирующие дипломатические и консульские отношения, сводятся на нет отдельными лицами и ли группами лиц уже вызывает сожаление». Очевидно, что послабление бескомпромиссного характера Венской конвенции, будет лишь провоцировать новые нежелательные инциденты.

Автор: Professor Martin Dixon.