Проект федерального закона о юрисдикционном иммунитета
ГагановАлександр Андреевич — к.ю.н., эксперт Центра
научной политической мысли и идеологии
Правительство РФ внесло в
Государственную Думу проект федерального закона «О юрисдикционном иммунитете иностранного государства и имущества
иностранного государства в Российской Федерации».
В пояснительной записке к
проекту сказано, что он разработан по поручению Игоря Шувалова, данному еще в
конце 2012 года. Текст законопроекта писал Минюст, в ноябре 2014 года он был
готов и направлен в Правительство.
Вероятно, изначально
необходимость принятия такого закона обосновывалась подписанием Россией
Конвенции Организации Объединенных Наций о юрисдикционных иммунитетах
государств и их собственности 2004 года. В 2006 году Конвенцию от имени
Правительства России подписал Постоянный представитель РФ при ООН Виталий
Чуркин. Чтобы Конвенция вступила в силу для всех подписавших ее государств,
необходимо согласие на ее обязательность со стороны не менее 30 государств.
Однако пока до этого далеко. Не спешит ратифицировать Конвенцию (признавать ее
обязательной) и сама Россия.
Цель Конвенции – обеспечить
защиту государственной собственности, которая не используется в коммерческих
целях. Согласно положениям Конвенции государство не может быть стороной по делу
в суде другого государства, то есть не может привлекаться судом для участия в
деле в качестве ответчика или третьего лица. Это означает, что с государства
нельзя взыскать денежные средства или иное имущество. Судебное разбирательство
в любом из государств-участников Конвенции не может касаться собственности,
прав, интересов или деятельности другого государства. Это по существу и
составляет юрисдикционный иммунитет государства, отказаться от него государство
может только добровольно. Иммунитет государства не применяется, если речь идет
о деле, связанном с коммерческой сделкой, стороной которого является
государство.
ДЛЯ ЧЕГО НА САМОМ ДЕЛЕ НУЖЕН ЗАКОН О ЮРИСДИКЦИОННОМ ИММУНИТЕТЕ?
О настоящей цели
законопроекта вполне ясно высказался премьер-министр России Дмитрий Медведев на
заседании Правительства РФ 23 июля 2015 года. Хотя начал он со стандартной
констатации факта, что «в случае принятия закона впервые будут определены
пределы иммунитета иностранных государств от участия в судебных
разбирательствах, от обеспечительных мер и от исполнения судебных актов,
судебных решений».
На практике это означает следующее: «Этот законопроект
впервые предусматривает возможность ограничения судом Российской Федерации
иммунитета иностранного государства на основе принципа взаимности, что особенно
актуально на фоне тех, как правило, неправомерных действий, которые предпринимаются
в отношении нашего государства и нашего государственного имущества в ряде
других стран. Эти действия упомянутых государств, конечно, продиктованы не
правом, а политическими соображениями. И наше государство должно иметь право
вводить ответные ограничения, включая отказ от предоставления такому
государству иммунитета от наших судебных решений, в том числе тех решений,
которые связаны с обращением взыскания на имущество такого государства по
решению суда в нашей стране».
Все просто: западные суды арестовывают российское имущество
за рубежом, мы создаем правовую базу под ответные меры. Если за рубежом наше
государственное имущество арестовывается «как правило, неправомерно», то в
России все то же самое будет по закону.
Пояснительная записка
также не скрывает озабоченности разработчика законопроекта все возрастающим
количеством исков, предъявляемых к России в зарубежных судах. Правительство РФ
отмечает, что при этом никто не спрашивает согласия России на участие в
судебных процессах. То есть западные страны стали придерживаться концепции
ограниченного иммунитета государства, тогда как Россия пыталась удержаться на
позициях абсолютного иммунитета. Действительно, для западной либеральной
парадигмы характерно стремление к деньгам, к возмещению убытков и получению
компенсаций, превышающих убытки, постановка частных и корпоративных интересов
выше интересов государства (особенно, если это иностранное государство). Это
делает логичным переход Запада к концепции ограниченного иммунитета
государства. Ланная логика также очень удобна для Запада в контексте текущей
политической ситуации. Поэтому ожидать, что Запад поменяет тактику борьбы с
Россией на экономическом и арбитражном поле, не приходится.
ПОЧЕМУ МЕЖДУНАРОДНЫЙ АРБИТРАЖ СТАЛ ОПАСЕН ДЛЯ РОССИИ?
В пояснительной записке к
законопроекту о юрисдикционном иммунитете Правительство указывает на то, что во
внешнеэкономической деятельности России приходится отказываться от иммунитета.
Например, в ряде международных договоров по внешнеэкономическим вопросам Российская
Федерация отказалась от иммунитета в отношении определенных категорий сделок и
имущества, в частности, по сделкам, заключенным или гарантированным торговыми
представительствами. Помимо этого Россия заключила международные договоры о
взаимной защите инвестиций, например, подобных договоров много со странами
бывшего СССР (Казахстан, Киргизия, Узбекистан, Туркменистан, Абхазия, Украина,
Азербайджан). Есть отдельное соглашение о поощрении и взаимной защите
инвестиций для государств Евразийского экономического союза. Межправительственные
соглашения о защите капиталовложений заключены с зарубежными государствами по
всему миру. Подобные договоры о взаимной защите инвестиций могут
предусматривать, что споры, связанные с инвестициями, рассматриваются в международном
коммерческом арбитраже. В действующем законодательстве ряда зарубежных стран
это означает отказ от иммунитета.
Все это приводит к тому,
что фактически Россия признает юрисдикцию иностранных судов и отказывается от
иммунитета. Поэтому у России остается мало шансов избежать выплат по решениям
международных коммерческих арбитражей.
ЧТО СКАЖЕТ ЗАКОН?
Проект закона о
юрисдикционном иммунитете написан основательно. В 19 статьях законопроекта
удалось почти полностью пересказать соответствующую Конвенцию ООН. В первой же
статье законопроекта есть оговорка о том, что «Если международным договором
Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные настоящим
Федеральным законом, применяются правила международного договора». Эта
формулировка позволяет понять, что закон не затронет международные договоры
России о взаимной защите инвестиций и другие соглашения. То есть он, например,
не отменяет возможной юрисдикции международного арбитража в отношении России.
Из предмета закона следует, что закон затрагивает юрисдикционный иммунитет иностранных государств и их имущества.
Законопроект определяет
понятие иностранного государства, юрисдикционного иммунитета иностранного
государства и его видов, имущества иностранного государства. Устанавливаются
пределы иммунитетов иностранного государства, а также привилегии и иммунитеты,
на которые не распространяется действие закона.
ЧТО ТАКОЕ ЮРИСДИКЦИОННЫЙ ИММУНИТЕТ ИНОСТРАННОГО ГОСУДАРСТВА?
Рассматриваемый
законопроект не дает четкого определения понятия юрисдикционного иммунитета. В
статье 2 это понятие раскрывается путем перечисления видов иммунитета: судебный
иммунитет, иммунитет в отношении мер обеспечения иска и иммунитет в отношении
исполнения судебного решения. Понятия этих видов иммунитета раскрываются в
законопроекте следующим образом:
судебный иммунитет –
изъятие иностранного государства из-под юрисдикции судов РФ путем установления обязанности
суда РФ воздержаться от привлечения иностранного государства к участию в
судебном разбирательстве (иными словами, иностранное государство не может быть
ответчиком в российском суде);
иммунитет в отношении мер
обеспечения иска – обязанность суда РФ воздержаться от применения в отношении иностранного
государства и имущества иностранного государства ареста и иных мер,
обеспечивающих впоследствии рассмотрение спора и (или) исполнение судебного
решения (то есть имущество иностранного государства нельзя арестовать для
обеспечения исполнения судебного решения);
иммунитет в отношении
исполнения судебного решения – обязанность суда РФ или федерального органа исполнительной
власти, осуществляющего функции по исполнению судебных актов, актов других
органов и должностных лиц, воздержаться от обращения взыскания на имущество
иностранного государства, принятия в отношении иностранного государства и его
имущества иных мер в целях принудительного исполнения решения суда (проще
говоря, у иностранного государства нельзя «отжать» имущество и пустить его с
молотка, чтобы взыскать присужденную судом сумму).
КАК БЫТЬ С ДИПЛОМАТИЧЕСКИМ ИММУНИТЕТОМ?
Законопроект в
соответствии с Конвенцией ООН предусматривает, что исключения из
юрисдикционного иммунитета не распространяются на дипломатические представительства,
консульские учреждения, специальные миссии, представительства при международных
организациях или делегации в органах международных организаций или на
международных конференциях и относящихся к ним лиц. Законопроект не затрагивает
привилегии, которые имеют главы государств, правительств и министры иностранных
дел. Также иммунитет остается за воздушными судами, космическими объектами,
военными кораблями и иными государственными судами, используемыми в
некоммерческих целях.
ПРИНЦИП ВЗАИМНОСТИ
Законопроект декларирует
принцип взаимности, согласно которому иммунитет иностранного государства в
России может быть ограничен в том же объеме, в котором ограничен иммунитет
России в соответствующем иностранном государстве. Этот принцип как раз позволит
России отвечать странам Запада на аресты российского имущества.
Закон предусматривает
случаи, когда государство своими действиями отказывается от иммунитета:
заявление в суде в рамках конкретного дела, любые действия в суде по существу
дела, предъявление встречного иска. Предъявление иска в российский суд также
лишает государство иммунитета против встречного иска. Международные договоры и
соглашения могут предусматривать и иные случаи отказа иностранного государства
от иммунитета.
ИСКЛЮЧЕНИЯ ИЗ ПРАВИЛ
Законопроект содержит ряд
исключений из правил об иммунитете. Прописаны виды правоотношений, по спорам из
которых государства не имеют юрисдикционного иммунитета. В первую очередь это
относится к гражданско-правовым сделкам, которые не связаны с осуществлением
суверенных властных полномочий государства, заключены с российскими лицами и
полностью или частично исполняются в России. Нет иммунитета у государства и при
осуществлении им предпринимательской деятельности на территории России или на
территории другого государства, «если последствия такой деятельности имеют
связь с территорией России». Иммунитета нет в трудовых спорах при соблюдении
ряда условий, установленных законом, и в спорах, связанных с участием в
организациях. По спорам, касающимся прав на недвижимость на территории России,
иностранные государства не имеют судебного иммунитета. Судебный иммунитет
государства отсутствует и в спорах о возмещении вреда и по спорам об
интеллектуальной собственности, а также по некоторым другим делам.
КАКОЕ ИНОСТРАННОЕ ИМУЩЕСТВО ОСТАЕТСЯ ПОД ЗАЩИТОЙ?
По общему правилу
неприкосновенным остается имущество иностранного государства, находящееся в его
собственности и предназначенное для использования или используемое им от своего
имени в деятельности, связанной с осуществлением суверенных властных полномочий.
К такому имуществу относится:
— имущество, используемое
дипломатическими представительствами иностранного государства или его
консульскими учреждениями, специальными миссиями, представительствами при
международных организациях, делегациями;
— военное имущество и
имущество, используемое в миротворческих операциях;
— культурные ценности и
архивы, не предназначенные для продажи;
— имущество, являющееся
частью экспозиций выставок, представляющее научный, культурный или исторический
интерес и не предназначенное для продажи;
— имущество центрального
банка или иного финансового органа иностранного государства.
БУДЕТ ЛИ ЭФФЕКТИВЕН ЗАКОН О ЮРИСДИКЦИОННОМ ИММУНИТЕТЕ?
Планируется, что закон
вступит в силу с 1 января 2016 года. Правительство также разработало пакет
изменений в действующее процессуальное законодательство. Учитывая, что
большинство правительственных инициатив беспрепятственно принимается
Государственной Думой, можно ожидать, что закон будет принят.
Насколько необходим этот
закон для защиты российских интересов за рубежом? Очевидно, что российский
федеральный закон может действовать только на территории России, поэтому
напрямую российское имущество за рубежом он не сможет защитить. Иные
государства он затронет, вероятнее всего, по принципу взаимности. Будут ли
ответы России в этом случае адекватны западным арестам российского имущества,
сказать сложно.
Так или иначе, правовые возможности для арестов иностранного
государственного имущества в России есть и сейчас. Надо понимать, что при
приведении норм закона в исполнение в России зарубежные страны, руководствуясь
тем же принципом взаимности, могут усилить свое экономическое давление на
Россию. И ни к чему хорошему для России это, в конечном счете, не приведет.
Можно отметить и
позитивный аспект рассмотренного законопроекта: предлагается установить некие
правила игры. После принятия закона нельзя будет говорить о том, чтобы Россия
попыталась «отжать» собственность, используемую дипломатическими
представительствами иностранных государств, или самолеты и культурные ценности,
привезенные в Россию для экспозиций.
ЕЩЁ ПО ТЕМЕ
Как быть России с делом ЮКОСа?
Чем грозит России Европейский суд в 2015 году?
Что еще в арсенале давления Запада на Россию?
Санкции +. Что еще в арсенале давления Запада на Россию?
Вернуться на главную
*Экстремистские и террористические организации, запрещенные в Российской Федерации: «Свидетели Иеговы», Национал-Большевистская партия, «Правый сектор», «Украинская повстанческая армия» (УПА), «Исламское государство» (ИГ, ИГИЛ, ДАИШ), «Джабхат Фатх аш-Шам», «Джабхат ан-Нусра», «Аль-Каида», «УНА-УНСО», «Талибан», «Меджлис крымско-татарского народа», «Мизантропик Дивижн», «Братство» Корчинского, «Тризуб им. Степана Бандеры», «Организация украинских националистов» (ОУН)), «Азов», «Террористическое сообщество «Сеть»
Советское законодательство (статья 61 Основ гражданского судопроизводства Союза ССР и союзных республик 1961 г.) базировалось на концепции абсолютного иммунитета, которая предполагает, что предъявление в национальных судах исков к иностранному государству, наложение ареста на имущество такого государства или принудительное исполнение вынесенного против него судебного решения допускаются лишь с согласия соответствующего государства. Российское процессуальное законодательство по-прежнему основывается на концепции абсолютного иммунитета.
Однако в повседневной практике внешнеэкономической деятельности первоначально Советский Союз, а затем и Российская Федерация вынуждены отказываться от иммунитета.
В ряде международных договоров по внешнеэкономическим вопросам Советский Союз (Российская Федерация продолжила участие в международных договорах СССР) прямо отказался от иммунитета в отношении некоторых категорий сделок или определенной категории имущества. К числу таких международных договоров относятся договоры, предусматривающие при известных условиях отказ от иммунитета торгового представительства Российской Федерации за рубежом по сделкам, заключенным или гарантированным торгпредствами.
В связи с расширением внешнеэкономической деятельности, в частности с привлечением иностранных инвестиций для создания на российской территории предприятий с иностранным капиталом, первоначально Советский Союз, а затем и Российская Федерация заключили ряд международных соглашений о взаимной защите капиталовложений (инвестиций), которые предусматривают, что споры, связанные с капиталовложениями, рассматриваются в международном коммерческом арбитраже. В свете действующего в ряде стран законодательства это означает отказ от иммунитета. К настоящему времени заключено несколько десятков такого рода соглашений.
Таким образом, повседневная практика внешнеэкономической деятельности, а также международная договорная практика Российской Федерации показывает, что Россия все чаще соглашается на подчинение юрисдикции иностранных судов, что представляет собой отказ от иммунитета.
Необходимо также иметь в виду, что количество исков, предъявляемых к Российской Федерации и ее органам в иностранных судах, неуклонно увеличивается, причем согласия России на ее участие в деле при этом не испрашивается (дела Григоряна, о царских долгах, Валленберга и др.).
Сложившееся положение не в последнюю очередь обусловлено тем, что в послевоенные, особенно в 70-е, годы, в праве прежде всего развитых стран широкое распространение получила концепция ограниченного иммунитета государства, суть которой, в основном, состоит в том, что иностранное государство, его органы и организации, а также их собственность не пользуются иммунитетом в отношении требований, вытекающих из коммерческой деятельности указанных субъектов. Основанные на этой концепции законы изданы в США, Великобритании, Австралии, Пакистане, Канаде, ЮАР, Сингапуре. Еще раньше, в 1926 г., была заключена Брюссельская конвенция для унификации некоторых правил об иммунитете государственных торговых судов (далее — Брюссельская конвенция) с Дополнительным протоколом (1934), отрицающая иммунитет государственных торговых судов; в ней участвуют около 20 государств. В ряде стран Западной Европы концепция ограниченного иммунитета иностранного государства проводится в жизнь не в законодательстве, а в судебной практике (Франция, Дания, Норвегия, Греция, Италия, ФРГ и др.). Следует учитывать, что разработанный Комиссией международного права ООН Проект статей о юрисдикционных иммунитетах государств и их собственности (далее — Проект КМП) также основан на концепции ограниченного иммунитета государства.
В целом опыт, связанный с рядом дел, возникших за рубежом (прежде всего в США) по искам к СССР или советским государственным органам, показывает, что юридические средства защиты в иностранных судах концепции абсолютного иммунитета государства ограничены и, как правило, эффекта не дают. Закрепление в действующем в РФ законодательстве абсолютного иммунитета иностранного государства не ведет к автоматическому признанию иммунитета российского государства в иностранных судах. Весьма наглядным примером подобного рода служит ситуация по требованиям швейцарской фирмы «Нога». Иностранные суды в каждом конкретном случае, руководствуясь своим национальным правом, решают вопрос, пользуется ли Российская Федерация иммунитетом или нет, что, по сути, может вести к подчинению РФ иностранному праву и юрисдикции иностранных судов.
Переход экономики России на рыночные отношения, ликвидация государственной монополии внешней торговли, проведенная приватизация поставили вопрос о необходимости привести российское законодательство по проблемам иммунитета иностранного государства в соответствие с реалиями сегодняшнего дня.
Все это свидетельствует о том, что российское законодательство, основанное на концепции абсолютного иммунитета государства, нуждается в изменении. В этих условиях назрела необходимость разработки и принятия законодательного акта, который при определенных условиях ограничивал бы юрисдикционный иммунитет иностранного государства.
Одновременно стоит задача урегулирования особенностей правового режима споров с участием российского государства по искам иностранных лиц, в частности в свете проблемы юрисдикционного иммунитета, в той мере, в какой это может быть предметом внутреннего законодательства Российской Федерации.
В связи с изложенным необходимо принятие Федерального закона «Об юрисдикционном иммунитете иностранного государства и его собственности».
Проект базируется на концепции ограниченного иммунитета иностранного государства и его собственности, будучи направлен на уточнение сферы действия принципа иммунитета иностранного государства с учетом современных реалий. Проект исходит из необходимости защиты интересов соответствующих физических и юридических лиц, вступающих в отношения с иностранным государством.
Как общее правило, можно отметить стремление в ограничении юрисдикционного иммунитета иностранного государства не выходить за пределы того, что уже есть в международном праве, в проектах международно-правовых документов, в иностранном законодательстве, а также в иностранной судебной практике.
Проект условно может быть подразделен на несколько составных частей. Первая часть — вводная, состоит из краткой преамбулы и статьи 1, где дается определение используемых терминов.
Вторая часть условно может быть названа общей. В ней устанавливаются основополагающие начала, на которых базируется проект. Прежде всего в статье 2 зафиксирован принцип предоставления иностранному государству юрисдикционного иммунитета в Российской Федерации. В статье 3 сформулированы основные изъятия из этого принципа.
Дальше эти общие положения развиваются, конкретизируются, уточняются в ряде последующих норм, которые условно можно отнести к третьей части и в которых достаточно подробно урегулирована ситуация, связанная с выражением согласия иностранного государства на отказ от судебного иммунитета. Это статьи 5, 4, 6, 7, 8.
В четвертой части проекта раскрываются ситуации, при которых сам характер отношений служит основанием для изъятий из принципа судебного иммунитета. Это статьи 9 — 15.
Следующая часть проекта охватывает вопросы иммунитетов от принятия мер по обеспечению иска и от исполнения судебного решения. Международные акты, законодательство иностранных государств, судебная практика показывают, что эти виды иммунитетов трактуются отдельно. И само согласие государства на отказ от судебного иммунитета еще не влечет его автоматического согласия на отказ от иммунитета от принятия мер по обеспечению иска и иммунитета от исполнения судебного решения. Данный подход также воспринят и закреплен в проекте, и вопросы иммунитета от принятия мер по обеспечению иска, иммунитета от исполнения судебного решения трактуются дополнительно и отдельно в статьях 16, 17.
Следующий блок вопросов — это вопросы преимущественно процессуального характера. Дело в том, что дела с участием иностранного государства имеют значительную процессуальную специфику в российских судах. Например, в российском процессуальном законодательстве отсутствует общая норма о том, по каким правилам судопроизводства подлежат рассмотрению дела с участием иностранного государства. Попытка отразить эту специфику содержится в статьях 18 — 24.
Статья 25 достаточно традиционна, но в данном проекте Закона имеет особое значение, поскольку в нем содержатся нормы, посвященные вопросам, возникающим в ходе международного общения и затрагиваемым, в том числе, в международных договорах. Поэтому важно подчеркнуть принцип приоритета международного договора.
Завершающая статья 26 посвящена порядку вступления Закона в силу.