Страны в которых приняты законы об иммунитете государства
Первая попытка кодификации норм об иммунитете была сделана принятием Брюссельской конвенции для унификации некоторых правил относительно иммунитета государственных судов от 10 апреля 1926 г. (дополнена Протоколом от 24 мая 1934 г.). Основное положение Конвенции гласит: «Суда вместе с их грузом, состоящие в собственности правительства или арендованные правительством и служащие для торговых целей, подчиняются в мирное время общему морскому праву и не должны пользоваться иммунитетом».
Конвенция в ст. 1 приравнивает правовое положение государственных торговых судов и грузов, принадлежащих этим государствам, к правовому режиму частных торговых судов и грузов. Такое приравнивание ограничено только отношениями, связанными с эксплуатацией морских судов в части, касающейся условий ответственности и возникающих обязательств. Для определения судов, к которым Брюссельская конвенция не применяется, использовано два способа: во-первых, установлен общий критерий-осуществление государственными судами правительственной некоммерческой службы; во-вторых, включен перечень судов, изъятых из сферы ее действия. В этот перечень входят: военные суда, государственные яхты, патрульные, санитарные, вспомогательные, снабженческие суда. Указанные суда не подлежат конфискации, аресту или задержанию (ст.3).
В данной Конвенции участвуют более 20 государств, в частности, Бельгия, Бразилия, Германия, Голландия, Греция, Италия, Мексика, Норвегия, Польша, Португалия, Швеция, Франция. Советский Союз не присоединился к Брюссельской конвенции 1926г., и она, следовательно, для СССР не порождает никаких юридических последствий.
Протокол к Брюссельской конвенции от 24 мая 1934 г. устранил ряд существовавших в ней пробелов, например, предоставил иммунитет судам, зафрахтованным государством, которые используются исключительно на правительственной некоммерческой службе.
Вашингтонская конвенция о порядке разрешения инвестиционных споров между государствами и иностранными лицами 1965 г. утверждает в ст. 42: «инвестиционный спор с участием государства рассматривается на основе права, избранного сторонами; при отсутствии такого выбора применяется право государства, выступающего в качестве стороны в споре». В данной Конвенции участвуют более 70 стран, в том числе Франция, ФРГ, Италия, Великобритания, США и др. Однако акт о присоединении России к Конвенции не одобрен, хотя Россия эту Конвенцию подписала.
Европейской конвенцией о государственном иммунитете 16.05.1972 г., урегулированы не только вопросы юрисдикционного иммунитета, но и проблемы признания и исполнения судебных решений, вынесенных против иностранного государства. В Конвенции прямо закреплена теория функционального иммунитета: преамбула Конвенции прямо указывает, что государства-участники учитывают проявляющуюся в международном праве тенденцию ограничения случаев, когда государство может ссылаться на иммунитет в иностранном суде (ст.27). Ст.2 определяет формы явного и подразумеваемого отказа государства от иммунитета.
В ст.15 Конвенции провозглашается принцип иммунитета иностранного государства и закрепляются исключения, при которых иностранное государство не может ссылаться на иммунитете перед национальным судом другого государства: в отношении разбирательств, связанных с контрактами о найме на работу; обязательств, возникающих из контрактов, которые подлежат исполнению на территории государства суда; связанных с участием государства в компаниях и иных юридических лицах, имеющих местонахождение на территории государства суда; связанных с производственной, торговой и финансовой деятельностью, которую государство осуществляет через свое агентство или учреждение; в отношении патентов, промышленных образцов, товарных знаков, знаков услуг, недвижимости, находящейся на территории государства суда; связанных с имуществом, право на которое возникло у государства в результате наследования; вытекающих из возмещения вреда или ущерба.
Европейская конвенция отделяет судебный иммунитет от иммунитетов от предварительных мер и исполнительных действий. Она (ст.23) запрещает применение предварительных мер и исполнительных действий к собственности другого государства-участника, находящейся на территории государства суда, за исключением случая, когда это государство ясно согласилось на это.
16 мая 1972г. был пописан Протокол к Европейской Конвенции. Согласно Протоколу (ст. 1), если против государства-участника европейской Конвенции было вынесено судебное решение, которое оно не исполняет, сторона, в пользу которой вынесено решение, вправе обратиться в Европейский Трибунал по вопросам иммунитета государства. Комиссия международного права подготовила проект статей о юрисдикционных иммунитетах государств и их собственности, основанный на принципе ограниченного иммунитета государства. Этот проект был одобрен резолюцией Генеральной Ассамблеи (49/91 от 9 декабря 1994г.).
Содержание иммунитета государства, его органов и их должностных лиц раскрывается в Венских конвенциях: о дипломатических сношениях 1961г., о консульских сношениях 1963г., о представительстве государств в их отношениях с международными организациями универсального характера 1975 г.
Генеральная Ассамблея ООН в феврале 1946 г. приняла Конвенцию о привилегиях и иммунитетах ООН, а позднее, в ноябре 1947 г. — Конвенцию о привилегиях и иммунитетах специализированных учреждений. Особенности наделения привилегиями и иммунитетами этих учреждений предусматриваются в документах о них.
Во второй половине XX в. некоторые государства стали принимать специальные законы об иммунитете. Первый закон был принят в США в 1976 г.- «Об иммунитетах иностранного государства». Затем: в 1978 г. в Великобритании — Акт об иммунитете государства; в 1979 г. в Сингапуре — Акт об иммунитете государства; в 1995 г. в Пакистане — Ордонанс об иммунитете государства и в ЮАР — Акт об иммунитете иностранного государства; в 1982 г. в Канаде — Акт, предоставляющий иммунитет государству в канадских судах; в 1984 г. в Австралии — Акт об иммунитете иностранного государства и др. Советское законодательство (ст.61 Основ гражданского судопроизводства Союза ССР и союзных республик 1961 г. и соответствующие нормы гражданско-процессуальных кодексов союзных республик, в частности ст.435 ГПК РСФСР) закрепляло теорию абсолютного иммунитета иностранного государства.
Действующее российское законодательство основано на теории абсолютного иммунитета:
- — ст. 401 ГПК РФ 2002 г.: «предъявление в суде в РФ иска к иностранному государству, привлечение иностранного государства к участию в деле в качестве ответчика или третьего лица, наложение ареста на имущество, принадлежащее иностранному государству и находящееся на территории РФ, и принятие по отношению к этому имуществу иных мер по обеспечению иска, обращение взыскания на это имущество в порядке исполнения решений суда допускаются только с согласия компетентных органов соответствующего государства». Аналогичное правило было и в предшествующем ГПК РСФСР 1964 г. в ст. 435.
- — в ст. 251 АПК от 24.07.2002 г. изменил формулировку иммунитета государства, действовавшее в АПК РФ 1995 г. (ст.213): «иностранное государство, выступающее в качестве носителя власти, обладает судебным иммунитетом по отношению к предъявленному к нему иску в арбитражном суде в РФ, привлечению его к участию в деле в качестве третьего лица, наложению ареста на имущество, принадлежащее иностранному государству и находящееся на территории РФ, и принятию по отношению к нему судом мер по обеспечению иска и имущественных интересов. Обращение взыскания на это имущество в порядке принудительного исполнения судебного акта арбитражного суда допускается только с согласия компетентных органов соответствующего государства». В целом норма п.1 ст.251 АПК РФ представляет собой переход на позиции теории функционального иммунитета. Участие РФ в гражданско-правовых отношениях международного характера закреплено в главе 5 ГК РФ (ст.124-127). Согласно п. 1 ст. 124 ГК РФ — РФ, субъекты РФ участвуют в гражданско-правовых отношениях на равных началах с другими участниками гражданского оборота. ГК РФ (п. 2 ст. 124) устанавливает, что к РФ как государству применяются нормы гражданского законодательства, определяющие участие в гражданских отношениях юридических лиц.
Согласно п. 1 ст. 125 ГК РФ от ее имени соответствующие органы государственной власти в рамках своей компетенции могут приобретать имущественные и личные неимущественные права, нести обязанности и выступать в суде.
Россия как субъект гражданского права согласно ст. 126 ГК РФ отвечает по своим обязательствам своим собственным имуществом, кроме имущества, которое закреплено за созданными ею юридическими лицами на праве хозяйственного ведения или оперативного управления.
В ст. 127 ГК РФ речь идет об особенностях ответственности РФ как государства перед иностранными государствами, иностранными физическими и юридическими лицами. РФ может заключить гражданско-правовую сделку с иностранным государством, например, договор аренды помещений за рубежом. В этих случаях может возникнуть ответственность РФ, например при неисполнении обязательств по договору. Такие споры, как правило, разрешаются путем дипломатических переговоров. Однако они могут также разрешаться и в гражданско-правовом порядке- органами международного коммерческого арбитража.
Статья 1204 ГК РФ определяет, что к гражданско-правовым отношениям, осложненным иностранным элементом, с участием государства правила ГК РФ применяются на общих основаниях, если иное не установлено законом.
Россия присоединилась к Международной конвенции об унификации некоторых правил, касающихся ареста морских судов от 10 мая 1952 г., которая (ст.2) допускает арест судна, плавающего под флагом государства ее участника, по морским требованиям, например, причинении убытков при столкновении, спасании и другим. РФ участвует в Конвенции ООН по морскому праву от 10 декабря 1982 г., ст. 32 которой закрепляет иммунитет военных кораблей и других государственных судов, эксплуатируемых в некоммерческих целях. В 1996 году РФ присоединилась к Генеральному соглашению о привилегиях и иммунитетах Совета Европы и протоколам к нему.
Разрешение международных споров с участием Российского государства и иностранного инвестора предусмотрено в Федеральном Законе «О соглашениях о разделе продукции». В ст. 22 Закона установлено: «Споры между государством и инвестором, связанные с исполнением, прекращением и недействительностью соглашения, разрешаются в соответствии с условиями соглашения в суде, в арбитражном суде или третейском суде (в том числе в международных арбитражных институтах)». В ст. 23 ФЗ «О соглашениях о разделе продукции» указано, что государство вправе отказаться от юрисдикционного иммунитета в отношении определенной категории споров, а именно споров по соглашениям о разделе продукции, если это предусмотрено ФЗ.
В РФ Проект ФЗ «Об иммунитете государства и его собственности» был подготовлен в 2000г. в рамках проекта Центра торговой политики и права.
Проект (ст. 4) предусматривает, что иностранное государство не пользуется юрисдикционным иммунитетом, если оно выразило согласие на осуществление юрисдикции российским судом в силу: а) международного договора; б) письменного соглашения, не являющегося международным договором; в) заявления в суде или письменного уведомления в рамках конкретного разбирательства.
В Проект (ст. 5) включено положение о презюмируемом отказе иностранного государства от юрисдикционного иммунитета, если оно: а) явилось стороной разбирательства, возбужденного по его инициативе в российском суде; б) вступило в разбирательство существа дела или предприняло какое-либо иное действие по существу дела.
Юрисдикционный иммунитет иностранному государству не предоставляется в случаях: разбирательства относительно находящегося на территории России недвижимого имущества и обязательств, связанных с ним (ст. 11), трудовых споров с участием работников, являющихся российскими гражданами, и работников, имеющих постоянное местожительство на территории России (ст. 14), споры о возмещении вреда, причиненного жизни и здоровью, а также вреда, причиненного имуществу (ст. 12) и др. Статьей 17 определены виды собственности иностранного государства, которые пользуются полным иммунитетом от применения обеспечительных мер и исполнительных действий: «а) имущество, используемое для осуществления функций дипломатических представительств иностранного государства или его консульских учреждений, специальных миссий, представительств; б) имущество военного характера; в) культурные ценности или архивы, не выставленные на продажу или не предназначенные для продажи; г) имущество, являющееся частью экспозиций выставок, которое представляет научный, культурный или исторический интерес, и не выставленное на продажу либо не предназначенное для продажи».
В настоящее время в РФ намечена тенденция перехода от теории абсолютного к теории ограниченного иммунитета.
В 70-х годах XX в. роль государства и степень его участия в международных частноправовых отношениях увеличились. В связи с этим стали пересматриваться и традиционные подходы к пониманию иммунитета государства от частных исков в иностранных судах и неприкосновенности государственной собственности, находящейся за рубежом.
С тех пор сложилось три варианта национального регулирования иммунитета государства: в одних странах этот вопрос разрешается при помощи специального закона, которым руководствуются суды и административные органы, столкнувшиеся с участием иностранного государства в гражданско-правовом отношении (США, Великобритания, Канада); в других странах нормы о юрисдикционном иммунитете предусматриваются в процессуальном законодательстве, а о законодательном иммунитете и об иммунитете его собственности — в гражданских кодексах или законах о международном частном праве (Россия, Казахстан, Армения); третья группа стран закрепила правовое положение государства как юридического лица и в этой связи в их законодательстве отсутствуют нормы об иммунитете государства (Грузия).
Одними из первых осознали неэффективность концепции абсолютного иммунитета страны общего права — США, Великобритания, Канада, Пакистан.
Сначала в судебной практике, а затем и научном сообществе этих стран сформировалось убеждение в необходимости ограничения иммунитета государства для гарантированности судебной защиты прав его контрагентов по сделкам. Иммунитет государства мешал рассматривать его в гражданском обороте как равного участника и ставил под сомнение гражданские права иностранных физических и юридических лиц, торгующих с государством или оказывающих ему услуги, что не могло не сказаться на развитии международных хозяйственных связей.
Поэтому в 1976 г. В США принимается Закон об иммунитете иностранных государств (Foreign Sovereign Immunities Act), который определял юрисдикцию Соединенных Штатов относительно исков к иностранному государству. Данный Закон устанавливал исключения из иммунитета иностранного государства, при наличии которых суды США были компетентны рассматривать спор. В качестве основного правила предусматривалось наличие прямого или подразумеваемого отказа иностранного государства от иммунитета (§ 1605a), а также невозможность воспользоваться иммунитетом в споре, связанном с коммерческими сделками. Также устанавливалось, что иммунитет ограничивается и в случае приобретения собственности с нарушением норм международного права (§ 1605 (a) 3) и т.д.
Наибольший интерес вызывает норма Закона США об отказе в иммунитете государству, причинившему на территории США вред личности или смерть, а равно повредившему имущество или способствующему его утрате (§ 1605 (a) 5). Это правило распространяется на любой деликт, а не только связанный с гражданско-правовыми отношениями. В частности, делается оговорка, что действия или бездействие, которые привели к вреду жизни, здоровью или имуществу, совершенные как иностранным государством, так и его должностными лицами и служащими при исполнении ими своих обязанностей (non-commercial torts exception), приводят к отказу в иммунитете государству. Другими словами, правонарушение может быть в известной степени связано с публичными функциями, и тем не менее это не позволяет ответчику заявлять об иммунитете.
Однако далее американский законодатель отмечает, что правило § 1605 (a) 5 применяется, если причинение вреда связано с осуществлением дискреционных действий иностранного государства. Такое противоречие трудно разрешить, но стоит принять во внимание то, что правительственные функции почти никогда не осуществляются на территории другого государства, за исключением действий дипломатических и консульских служб.
Вслед за Законом США подобные нормативные акты, закрепляющие исключения из иммунитета государства, были приняты в Великобритании в 1978 г., в Канаде в 1982 г.
Постепенно к модели ограниченного иммунитета приходят и страны романо-германской правовой традиции. В ряде стран Западной Европы (Франция, Дания, Норвегия, Греция, Италия, Германия и др.) концепция ограниченного иммунитета иностранного государства сначала проводится в жизнь в судебной практике. Отправной точкой для законодательного выражения идеи функционального иммунитета для этих стран послужила Европейская конвенция об иммунитете государств 1972 г., в преамбуле которой закреплено, что при ее подписании принимается во внимание «существование в международном праве тенденции к ограничению тех случаев, когда государство может ссылаться на иммунитет в иностранных судах». Страны — участницы этой Конвенции (Австрия, Бельгия, Германия, Нидерланды, Португалия, Швейцария) постепенно закрепили в своем национальном законодательстве идею ограниченного иммунитета. Государства, ее не подписавшие, воспользовались данным текстом как основой для внутригосударственного регулирования. Одной из первых в числе стран континентального права соответствующий закон об иммунитете приняла Аргентина в 1995 г.
В законах указанных стран иммунитет государства от юрисдикции ставится в зависимость от сущности тех сделок, в которых государство принимало участие и которые стали предметом спора. Чаще всего употребляются понятия «торговая сделка» или «коммерческая сделка», которые не имеют четких критериев и устанавливаются судом в каждом конкретном случае при помощи имеющегося в законах примерного перечня (договор поставки товара, договор возмездного оказания услуг, договор займа, договор поручительства, и т.п.) или гражданско-правовой природы спорного договора. При этом суды, как правило, не занимаются определением цели заключения государством таких сделок, довольствуясь нахождением спорной сделки в системе гражданско-правовых договоров.
Давая характеристику зарубежному регулированию государственного иммунитета, нельзя не упомянуть еще один фундаментальный источник — Кодекс Бустаманте <1>. Этот документ, являющийся приложением к Конвенции о международном частном праве, принятой 20 февраля 1928 г. на VI Международной конференции американских государств в Гаване, вот уже более 70 лет действует в 15 странах Латинской Америки (например, в Бразилии, Венесуэле, на Кубе, в Перу, Чили, Эквадоре и др.). В ряде стран американского региона нормы этого Кодекса применяются как обычаи (Аргентина, Мексика).
———————————
<1> См.: Международное частное право. Иностранное законодательство / Предисл. А.Л. Маковского; сост. и науч. ред. А.Н. Жильцов, А.И. Муранов. М., 2000. С. 746 — 798.
В связи со столь феноменальной унификацией коллизионных правил, которую удалось осуществить на основе Кодекса Бустаманте в значительном количестве государств, есть смысл рассмотреть правила об иммунитете, которые в нем предложены.
Сразу стоит отметить, что Кодекс Бустаманте исходит из модели функциональности иммунитета и его связанности с политической деятельностью государства, несмотря на то, что он принят в 1928 г., когда приоритетным был иммунитет абсолютный.
Так, в ст. 333 закреплено правило о том, что суд некомпетентен разбирать гражданские и торговые дела, в которых ответчиками выступают другие государства или их главы в случае личных исков, если они сами прямо не подчинят себя суду или не заявят встречного требования. Аналогичная норма ст. 334 регулирует подачу вещных исков с добавлением, если государство или его глава «действовали в качестве таковых и их действия имели публичный характер».
Интересна формулировка, используемая Кодексом для установления пределов принципа иммунитета: государство или его глава, действующие в качестве частных лиц, будут подсудны другому государству по общим правилам. Надо полагать, что «государство, действующее как частное лицо» — это не что иное, как «торгующее государство» в США, «государство, участвующее в коммерческой деятельности» (Европейский союз, СНГ).