Закон об иммунитете россии
Юрисдикционный иммунитет – это право государства не подчиняться национальным процессуальным правилам других стран. Ограничение такого иммунитета может производиться в форме предъявления в национальные суды исков к другому государству, наложения ареста на его имущество или принудительного исполнения судебного решения в отношении него. До недавнего времени наша страна в сфере юрисдикционных иммунитетов придерживалась позиции, которая, по мнению экспертов, наносила вред интересам государства.
«В России сложилась практика абсолютного иммунитета. В соответствии с ним предъявление исков к иностранным государствам в российских судах, наложение ареста на имущество иностранных государств и некоторые другие действия допускались только при наличии согласия такого государства», – рассказывает юрист судебной практики юридической компании LWC Corp Юлия Сверкунова. При этом другие страны не отвечали взаимностью и все чаще и чаще совершали указанные действия в отношении нашей страны и ее имущества. Происходило это по решению национальных органов и без получения разрешения России. Кроме того, Россия отказалась от иммунитета в отношении определенных категорий сделок и имущества, подписав ряд международных договоров по внешнеэкономическим вопросам – в частности, по сделкам, заключенным или гарантированным торговыми представительствами.
В целях обеспечения баланса юрисдикционных иммунитетов России и других стран и развития внешнеэкономической деятельности по поручению Первого заместителя Председателя Правительства РФ Игоря Шувалова был подготовлен закон, который установил правовой режим юрисдикционного иммунитета иностранного государства и его имущества на территории России (Федеральный закон от 3 ноября 2015 г. № 297-ФЗ «О юрисдикционных иммунитетах иностранного государства и имущества иностранного государства в Российской Федерации»; далее – закон о юрисдикционных иммунитетах). 1 января 2016 года документ вступил в силу.
Согласно закону о юрисдикционных иммунитетах, они включают в себя судебный иммунитет, иммунитет в отношении мер по обеспечению иска и иммунитет в отношении исполнения решения суда (п. 3 ст. 2 закона о юрисдикционных иммунитетах). Теперь все перечисленные иммунитеты иностранных государств действуют на основе принципа взаимности: Россия может ограничить их в случае, если иностранное государство ограничивает иммунитет нашей страны (ч. 1 ст. 4 закона о юрисдикционных иммунитетах). Стоит заметить, что переход к режиму юрисдикционных иммунитетов в таком виде уже осуществили США, Канада, Великобритания, Австралия, Франция, Дания, Норвегия и некоторые другие государства.
Таким образом, у России появилась возможность чаще предъявлять иски к иностранным государствам в российских судах, применять меры по обеспечению таких исков и исполнять указанные решения суда, а значит, эффективнее защищать свои нарушенные права. При рассмотрении иска суд вправе применить принцип взаимности по собственной инициативе или по ходатайству стороны (ч. 1 ст. 417.9 ГПК РФ). Однако перед этим он должен проверить, ограничивается ли иммунитет нашей страны в другом государстве и если да, то в каком объеме. Заключения по вопросам предоставления юрисдикционных иммунитетов РФ в иностранном государстве дает МИД России (ч. 2 ст. 4 закона о юрисдикционных иммунитетах). Рассмотрим, какие исключения предусмотрел законодатель в новом правовом режиме, и как они будут действовать.
Судебный иммунитет
Cудебный иммунитет – это обязанность российского суда воздержаться от привлечения иностранного государства к участию в судебном процессе (п. 4 ст. 2 закона о юрисдикционных иммунитетах). Закон о юрисдикционных иммунитетах установил, что суды могут игнорировать этот запрет, если иностранное государство явно выразило согласие на осуществление российским судом юрисдикции в отношении конкретного спора в силу международного договора или письменного соглашения, не являющегося международным договором. Таким же образом расценивается заявление в суде РФ, письменное уведомление суда РФ или письменное уведомление, переданное России по дипломатическим каналам, в рамках судебного процесса в отношении конкретного спора (ч. 1 ст. 5 закона о юрисдикционных иммунитетах).
Помимо этого предусмотрен круг обстоятельств, при наличии которых зарубежная страна считается отказавшейся от иммунитета, даже если она не заявила об этом прямо. Например, если иностранное государство предприняло действия, свидетельствующие о его желании участвовать в споре (вступило в судебный процесс по существу спора, предъявило встречный иск, заключило арбитражное или третейское соглашение о разрешении с его участием возникших споров и т. д.). Отказ иностранного государства от судебного иммунитета, также, как и его согласие на осуществление российским судом юрисдикции в отношении конкретного спора, не могут быть отозваны и распространяются на все стадии судебного разбирательства (ч. 2 ст. 5, ч. 5 ст. 6 закона о юрисдикционных иммунитетах).
Закреплены и обстоятельства, которые, напротив, в качестве согласия иностранного государства на рассмотрение российским судом конкретного спора рассматриваться не могут:
- вступление иностранного государства в судебный процесс или осуществление какого-либо иного процессуального действия с единственной целью заявить о юрисдикционных иммунитетах или представить доказательства наличия права в отношении имущества, которое является предметом спора;
- согласие иностранного государства на применение законодательства РФ в отношении конкретного спора;
- неучастие иностранного государства в судебном процессе в суде РФ;
- явка представителя иностранного государства в суд РФ для дачи свидетельских показаний или в качестве эксперта (ч. 3 ст. 5 закона о юрисдикционных иммунитетах).
Установлен также ряд споров, при рассмотрении которых иностранное государство не пользуется в России судебным иммунитетом. Так, к ним относятся дела об участии иностранного государства в гражданско-правовых сделках и (или) осуществлении им предпринимательской и иной экономической деятельности – за исключением трех случаев: сделка сопряжена с исполнением суверенных полномочий иностранного государства (к примеру, ее заключение было необходимо для работы представительства иностранного государства в России) или стороны такой сделки договорились об ином, либо все стороны гражданско-правовой сделки являются государствами.
МНЕНИЕ
Дмитрий Ястребов, главный научный консультант компании «Юридическая служба столицы», к. ю. н.:
«В зарубежном законодательстве очень распространена концепция ограниченного (функционального) иммунитета. В соответствии с ней иностранное государство, его органы и организации, а также их собственность уже не пользуются иммунитетом в отношении требований, вытекающих из коммерческой деятельности указанных субъектов (в том числе самих государств). Именно на этой концепции основана Резолюция Генеральной Ассамблеи ООН от 2 декабря 2004 г. № 59/38 «Конвенция ООН о юрисдикционных иммунитетах государств и их собственности». А на базе ее норм создан закон о юрисдикционных иммунитетах».
Иностранному государству будет отказано в иммунитете и в ситуации, когда спор проистекает из трудового договора между иностранным государством и работником относительно работы, которая была или должна быть выполнена полностью либо частично на территории России. Это правило не будет действовать, когда речь идет о консулах или дипломатических работниках другой страны либо предметом спора является прием на работу, продолжение выполнения трудовой функции или восстановление на работе и т. д.
Не учитывать иммунитет зарубежных стран суды могут также при разрешении конфликтов о правах и обязанностях иностранного государства в отношении недвижимого имущества на территории России (а также имущества, переданного в силу наследования, дарения или наличия бесхозяйного имущества либо имущества, в отношении которого осуществляется управление).
Другие страны не будут также пользоваться иммунитетом, если с их стороны зафиксировано нарушение интеллектуальных прав третьих лиц и т. д. (ст. 7-13 закона о юрисдикционных иммунитетах).
Иммунитет в отношении мер по обеспечению иска и в отношении исполнения решения суда
Иммунитет в отношении мер по обеспечению иска подразумевает защиту иностранного государства от применения в отношении его имущества ареста и других обеспечительных мер (ч. 1 ст. 417.5 ГПК РФ, ч. 1 ст. 256.5 АПК РФ, п. 5 ст. 2 закона о юрисдикционных иммунитетах). А иммунитет иностранной страны в отношении исполнения решения суда не позволяет российским судам или приставам выставить ее имущество на торги или иным образом принудительно исполнить судебное решение (п. 6 ст. 2 закона о юрисдикционных иммунитетах, ст. 10 Федерального закона от 2 октября 2007 г. № 229-ФЗ «Об исполнительном производстве»; далее – закон об исполнительном производстве).
Иностранное государство пользуется обоими из указанных иммунитетов, за исключением случаев, если оно:
- явно выразило согласие на принятие соответствующих мер;
- зарезервировало или иным образом обозначило имущество на случай удовлетворения требования, являющегося предметом спора (ст. 14-15 закона о юрисдикционных иммунитетах).
Помимо этого, иностранное государство не пользуется иммунитетом в отношении исполнения решения суда, если установлено, что его имущество используется или предназначено для использования данным иностранным государством в целях, не связанных с осуществлением суверенных властных полномочий (ст. 15 закона о юрисдикционных иммунитетах).
Законодатель определил при этом закрытый перечень имущества, в отношении которого другие страны безусловно пользуются иммунитетом:
- имущество (в том числе денежные средства, находящиеся на банковском счете), используемое или предназначенное для осуществления функций дипломатических представительств иностранного государства или его консульских учреждений, специальных миссий, представительств при международных организациях, делегаций иностранного государства в органах международных организаций либо на международных конференциях;
- военное имущество или имущество, используемое либо предназначенное для использования в военных целях или в миротворческих операциях, признаваемых Россией;
- культурные ценности или архивы, не выставленные на продажу либо не предназначенные для продажи;
- имущество, являющееся частью экспозиций выставок, представляющее научный, культурный или исторический интерес и не выставленное на продажу либо не предназначенное для продажи;
- имущество центрального банка или иного органа надзора иностранного государства, в функции которого входит банковский надзор (ч. 1 ст. 16 закона о юрисдикционных иммунитетах).
Однако иммунитет распространяется только на то имущество, которое находится в собственности иностранного государства.
Если иностранное государство не пользуется иммунитетом на исполнение решения суда, в отношении него возбуждается исполнительное производство. Для исполнения решения суд направляет исполнительный лист и копию судебного постановления главному судебному приставу РФ, о чем извещает иностранное государство (ст. 417.12 ГПК РФ, ст. 256.12 АПК РФ). Главный судебный пристав РФ передает указанные документы в структурное подразделение ФССП России в течение трех дней со дня их получения, а если исполнительный документ подлежит немедленному исполнению, – в день их получения (ч. 1 ст. 104.2 закона об исполнительном производстве). После этого пристав, который ведет исполнительное производство, обязан запросить у МИД России сведения об иммунитетах, которыми пользуется иностранное государство-должник и соблюдать их при принудительном исполнении судебного акта (ч. 2 ст. 104.2, ст. 104.3 закона об исполнительном производстве). Например, МИД России может сообщить приставу об имуществе, используемом иностранным государством для проведения международной конференции и не подлежащее поэтому взысканию.
***
В настоящее время в России наблюдается тенденция к независимости от решений и действий других государств. Так, 14 июля 2015 года КС РФ постановил, что решения ЕСПЧ должны исполняться с учетом верховенства Конституции РФ. В связи с этим многие юристы заговорили о скором выходе России из Совета Европы. Таким образом, принятие закона о юрисдикционных иммунитетах можно назвать естественным продолжением ранее намеченного курса.
Российская Федерация, субъекты РФ, муниципальные образования «выступают в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, на равных началах с иными участниками этих отношений — гражданами и юридическими лицами» (п. 1 ст. 124 ГК). К гражданско-правовым отношениям с участием российского государства применяются нормы, определяющие участие юридических лиц в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, если иное не вытекает из закона или особенностей данных субъектов.
Из смысла ст. 124 ГК вытекает юридическое равенство понятий «Российская Федерация» и «юридическое лицо» в правоотношениях, урегулированных гражданским законодательством. От имени Российской Федерации соответствующие органы государственной власти в рамках своей компетенции могут приобретать имущественные и личные неимущественные права, нести обязанности и выступать в суде (п. 1 ст. 125 ГК).
Россия как субъект гражданского права отвечает по обязательствам своим собственным имуществом, кроме имущества, которое закреплено за созданными ею юридическими лицами на праве хозяйственного ведения или оперативного управления. Обращение взыскания на землю и другие природные ресурсы допускается в случаях, предусмотренных законом (ст. 126 ГК РФ). В гражданские обязательства, затрагивающие государственную собственность, вступают отдельные государственные органы, территориальные подразделения государства, государственные предприятия, за которыми закреплено государственное имущество для его использования в хозяйственных целях.
Статья 127 ГК РФ устанавливает, что особенности ответственности Российской Федерации и ее субъектов в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, с участием иностранных юридических лиц, граждан и государств определяются законом об иммунитете государства и его собственности. Формально юридически положения ГК РФ уравнивают государство с иными субъектами гражданско-правовых сделок. К отношениям с участием государства в сфере МЧП на общих основаниях применяются правила разд. VI ГК РФ: «К гражданско-правовым отношениям, осложненным иностранным элементом, с участием государства, правила настоящего раздела применяются на общих основаниях, если иное не установлено законом» (ст. 1204). Общим постулатом выступает не изъятие иностранного государства из-под действия российского законодательства, а «отыскание применимого права на базе коллизионных норм»1.
Норма ст. 1204 формально подтверждает установления ст. 124 и 127 ГК РФ. Однако данное предписание корректируется предусмотренным в ГК РФ общим исключением — в федеральных законах или международных договорах может быть установлено иное. Положения ст. 124 и 1204 имеют диспозитивный характер и предусматривают возможность издания законов, устанавливающих приоритетные права государства в частноправовых отношениях. Если федеральный закон (например, ст. 401 ГПК РФ) предусматривает действие абсолютного иммунитета, то в изъятие ст. 1204 ГК РФ должны применяться положения ГПК РФ.
Статья 401 ГПК РФ закрепляет общий принцип: иностранное государство пользуется в России иммунитетом в полном объеме, а ограничение допускается только в случае, если иностранное государство дало на это свое согласие либо если это предусмотрено международным договором РФ или федеральным законом. ГПК РФ увязывает возможность привлечения иностранного государства к суду в России с наличием согласия соответствующего государства. Российское процессуальное законодательство исходит из идеи абсолютного иммунитета, однако опять же федеральным законом может быть предусмотрено иное.
В результате получились два взаимоисключающих правила: в МЧП государство выступает на равных началах с частными лицами, но федеральным законом может быть предусмотрено иное; в МГП государство пользуется абсолютным иммунитетом, федеральным законом может быть предусмотрено иное.
Отечественная доктрина демонстрирует редкое единодушие: концепция абсолютного иммунитета, предусмотренная российским законодательством, не отвечает реалиям современного мира. Иностранное государство выступает не только как носитель суверенной власти, но и как обычный участник международного рынка товаров, услуг и капитала. Доктрина абсолютного иммунитета государства отражает потребности рыночной экономики, способствует нестабильности международного гражданского оборота. Юридические средства защиты в иностранных судах, основанные на концепции абсолютного иммунитета государства, ограничены и эффекта не дают. Придерживаясь данной концепции, Россия лишает своих граждан и юридических лиц возможности судебной защиты прав, возникающих из гражданско-правовых отношений с иностранными государствами. Признавая за иностранными государствами абсолютный иммунитет, Россия не получила на условиях взаимности абсолютного иммунитета от юрисдикции иностранных государств.
Признавая абсолютный иммунитет иностранного государства, Россия не вправе рассчитывать на то же самое со стороны такого государства, если его законодательство основано на теории ограниченного иммунитета. В частности, российский суд обязан отказать в иске российского юридического лица к иностранному государству, тогда как Российская Федерация может быть привлечена в качестве ответчика в американском (английском, французском) суде, если спор носит коммерческий характер.
В АПК РФ есть «подвижки» от абсолютной концепции иммунитета к функциональной (п. 1 ст. 251). АПК РФ оперирует понятием «иностранное государство — носитель власти» и исходит из того, что в суверенном качестве иностранное государство не может быть привлечено к суду в России без согласия его компетентных органов, если иное не вытекает из требований федеральных законов или международных договоров РФ. Теоретически по спорам из предпринимательской деятельности иностранное государство может быть ответчиком в российском суде.
В законодательстве РФ отсутствует закон об иммунитетах государства, хотя проект такого закона был разработан еще в начале 1990-х гг. и шла интенсивная работа по его принятию. В надежде на скорое принятие данного закона законодатель в ст. 127 ГК РФ закрепил норму, что особенности ответственности России и ее субъектов в гражданских отношениях с участием иностранных лиц «определяются законом об иммунитете государства и его собственности». В итоге получилось, что положения ст. 127 ГК РФ отсылают к несуществующему закону.
Проект федерального закона «Об иммунитете иностранных государств и их собственности» в 2005 г. был принят Государственной Думой в первом чтении. Проект исходил из концепции функционального иммунитета иностранного государства. В нем предусматривалось, что иностранное государство не пользуется в России судебным иммунитетом по спорам:
- 1) возникшим при осуществлении этим государством предпринимательской деятельности;
- 2) из сделок, совершенных государством не при осуществлении суверенной власти;
- 3) касающимся участия государства в коммерческих и некоммерческих организациях в Российской Федерации;
- 4) касающимся прав государства на недвижимое имущество на территории РФ;
- 5) касающимся прав на имущество, возмещения вреда, интеллектуальной собственности, трудового договора, эксплуатации морских судов и судов внутреннего плавания.
По неизвестным причинам дальнейшая работа над этим законопроектом была прекращена.
В связи с ратификацией Россией Конвенции ООН 2004 г. возникла необходимость изменения действующего законодательства в плане отказа от концепции абсолютного иммунитета. В настоящее время иностранное государство (участник Конвенции ООН 2004 г., которая до сих пор не вступила в силу) может быть привлечено к ответственности в российских судах на основании Конвенции ООН 2004 г., имплементированной в отечественное право.
Международные двусторонние договоры РФ о взаимной защите и поощрении инвестиций (США, Венгрия, Южная Корея) устанавливают взаимный (договорный) отказ субъектов договора от государственных иммунитетов, наличие арбитражной оговорки в пользу иностранного коммерческого арбитража (в основном, Арбитражного института Стокгольмской торговой палаты). При возникновении спора нет необходимости заключать дополнительное арбитражное соглашение. Стороны вправе сразу же передать спор в органы международного коммерческого арбитража. Эти соглашения содержат нормы о возможности выбора применимого права сторонами сделки (по существу — отказ государства от коллизионного иммунитета). В торговом договоре СССР с Австрией 1955 г. закреплено (ст. 4): «Споры по торговым сделкам, заключенным или гарантированным на территории Австрии торговым представительством, подлежат, при отсутствии оговорок о третейском разбирательстве, компетенции австрийских судов».