Закон великобритании о государственном иммунитете
В 70-х гг. XX в. в ряде зарубежных стран (Австралии, Великобритании, Канаде, Пакистане, Сингапуре, США, ЮАР) были приняты законодательные акты, основанные на теории функционального иммунитета государства. В некоторых странах (Австрии, Бельгии, Греции, Дании, Норвегии, Финляндии, ФРГ, во Франции, в Швейцарии), где специальное законодательство об иммунитете иностранного государства отсутствует, теории функционального иммунитета государства придерживается судебная практика.
Все законодательные акты, посвященные иммунитету иностранного государства, содержат норму о предоставлении иностранному государству иммунитета. Более того, законы Великобритании, Канады, Пакистана, Сингапура закрепляют обязанность суда предоставить иностранному государству иммунитет, даже если оно не участвует в разбирательстве. Иностранное государство не пользуется иммунитетом, если оно подчинилось юрисдикции судов другого государства. Такое подчинение возможно в виде отказа от иммунитета. Отказ может быть выражен в форме соглашения. Заключение иностранным государством соглашения, в котором определяется подлежащее применению иностранное право, не означает его отказа от иммунитета. Иными словами, выбор права не означает отказ от иммунитета. Именно так это изложено в законах Австралии, Великобритании, Пакистана.
В законах США и Канады подобных положений нет. Закон США устанавливает, что иностранное государство может отказаться от иммунитета прямо или косвенно. Четкие положения, определяющие случаи косвенного отказа от иммунитета, содержат законы Великобритании, Канады, Пакистана, Сингапура. Предполагается, что иностранное государство подчинилось юрисдикции: а) если оно возбудило разбирательство; б) если оно вступило в дело или предприняло меры в отношении разбирательства. При этом если иностранное государство вступило в дело или предприняло меры в отношении дела только для того, чтобы потребовать предоставления иммунитета, не считается, что оно подчинилось юрисдикции суда. Иной позиции придерживается закон США, в соответствии с которым факт появления иностранного государства перед судом означает, что оно признало юрисдикцию судов США по конкретному делу. Поэтому иностранному государству, к которому был предъявлен иск в судах США, следует обратиться к процедуре так называемого специального обращения в суд (special appearance), которая означает согласие на подчинение юрисдикции суда для единственной цели – защиты юрисдикционного иммунитета.
Согласно законам Великобритании, Пакистана, Сингапура, США заключение иностранным государством соглашения о подчинении спора международному коммерческому арбитражу означает, что оно не пользуется иммунитетом в разбирательствах относительно осуществления государством надзорных функций, например относительно отмены арбитражных решений.
Признание за отдельным субъектом статуса «иностранного государства» является необходимой предпосылкой для признания его иммунитета. Законы по-разному подходят к решению вопроса о том, что представляет собой иностранное государство. Как правило, закрепленное в национальных законах понятие «иностранного государства» охватывает главу государства, правительство, агентство, учреждение иностранного государства. Закон США уточняет, что под агентством понимается государственное образование, которое является самостоятельным юридическим лицом, корпорацией, органом государства или его политическим подразделением, большинство акций которого или иным образом заявленной собственности принадлежит иностранному государству.
Выше отмечено, что если иностранное государство ведет торговую деятельность, заключает торговые сделки, оно, как это следует из приведенных законов, не пользуется иммунитетом. Определение торговой деятельности имеет большое значение, так как, даже признав за какой-либо спорящей стороной статус «иностранного государства», суд откажет ей в предоставлении иммунитета, если иностранное государство ведет торговую деятельность.
Законодательство иностранных государств по-разному подходит к определению понятия «торговая деятельность», «торговая сделка». Законодательные акты Великобритании, Пакистана, Сингапура содержат только перечень видов сделок, совершение которых может привести к утрате государством иммунитета, а само определение торговой деятельности в них отсутствует. Законы этих стран под торговой сделкой понимают: а) контракты о поставке товаров или предоставлении услуг; б) договоры займа или другие сделки финансового характера, гарантии и поручительства; в) сделки или деятельность торгового, промышленного, профессионального или подобного характера, в которую государство вступает или с которой государство связано иным образом, чем при осуществлении суверенных функций. В Канаде и США торговая деятельность определяется лишь в самом общем виде. Так, согласно закону Канады «торговая деятельность» означает любую сделку, акт либо регулярное ведение деятельности, которые по своей природе имеют торговый характер. Предусматривается, что суды при определении характера деятельности иностранного государства должны принимать во внимание природу этой деятельности, отдельной сделки, а не ее цель.
Хотя в законах Великобритании, Пакистана, Сингапура подобной нормы ист, на практике суды и этих стран применяют критерий природы сделки.
Законы зарубежных стран предусматривают и другие требования, относительно которых иностранное государство не пользуется иммунитетом. Так, при соблюдении определенных условий иммунитет иностранному государству не предоставляется в отношении споров, связанных с контрактом о найме на работу, причинением вреда здоровью, утратой или повреждением имущества, споров, связанных с интеллектуальной собственностью, участием государства в корпорациях, споров относительно торговых судов.
От судебного иммунитета законодательство иностранных государств отличает иммунитет от предварительных мер и исполнительных действий. В соответствии с законами Австралии, Великобритании, Канады, Пакистана согласие иностранного государства подчиниться юрисдикции иностранных судов не считается согласием на применение предварительных мер и исполнительных действий.
По законам Австралии, Великобритании, Канады, Пакистана, Сингапура, США иммунитет от исполнительных действий иностранному государству не предоставляется в отношении собственности, которая используется в торговых целях. В странах, в которых не было издано законодательство об иммунитете государства, но судебная практика которых применяет положения теории функционального иммунитета, иностранному государству также не предоставляется иммунитет от предварительных мер и исполнительных действий, если его собственность используется в торговых целях.
Вместе с тем существуют виды собственности иностранного государства, которым предоставляется полный иммунитет от предварительных мер и исполнительных действий. По законодательству ряда стран (Великобритании, Пакистана и др.) такой иммунитет предоставляется собственности иностранного государства, которая используется или предназначена для использования: а) для нужд консульского и дипломатического представительства; б) в связи с военной деятельностью или является военной по своей природе, либо находится под контролем военных властей (законы США, Канады, Австралии).
Таким образом, несмотря на некоторые особенности законодательных актов различных стран, базирующихся на теории функционального иммунитета, все они в принципе разрешают применение предварительных мер и исполнительных действий в отношении собственности иностранного государства, но определяют виды собственности, которые пользуются полным иммунитетом от предварительных мер и исполнительных действий. К таким видам собственности, как отмечалось, относится собственность, используемая в дипломатических и консульских целях, в военных целях.
Важная роль в применении теории функционального иммунитета отводится суду, так как именно суд является органом, в компетенцию которого входит решение вопроса о том, пользуется ли сторона иммунитетом. Однако страны, в которых были приняты законы об иммунитете, органы исполнительной власти в различной степени продолжают участвовать в решении вопроса о предоставлении иммунитета. Теперь органы исполнительной власти выдают заключения, удостоверяющие, что конкретная спорящая сторона является иностранным государством, толкующие положения законов об иммунитете, устанавливающие взаимность. Это право исполнительной власти закреплено в законах Австралии, Великобритании, Канады, Пакистана, Сингапура. В законах США отсутствуют подобные нормы. Однако и там органы исполнительной власти оказывают влияние на деятельность судов. Мнение Государственного департамента по существу обязательно для суда. Целесообразность такого вмешательства доктрина обосновывает ссылками на интересы внешней политики. В странах, в которых не были изданы законы об иммунитете государства, вопрос о предоставлении иммунитета иностранному государству также относится к компетенции суда. На практике органы исполнительной власти пытаются оказывать влияние на суды. Суды относятся к этому негативно. В Австрии, Германии, Италии органы исполнительной власти полностью отстранены от решения вопроса о предоставлении иммунитета иностранному государству.
Одним из фундаментальных принципов в международном праве является полное равенство между суверенными государствами. На протяжении многих лет в отношениях между государствами царила концепция абсолютного иммунитета. В свете процесса стремительной глобализации и увеличения внешнеэкономических связей и, как следствие возможных судебных разбирательств с участием государств, появилась необходимость ограничить юрисдикционные иммунитеты иностранных государств. Это привело к принятию в 2004 г. Конвенции ООН «О юрисдикционных иммунитетах государств и их собственности». Данная тенденция не обошла стороной и Израиль и в 2008 году вступил в силу закон «Oб иммунитете иностранных государств» (далее – «Закон»), основополагающим принципом которого является концепция ограниченного юрисдикционного иммунитета иностранных государств.
Насколько широко распространяются установленные в Законе ограничения? Кому помогает Закон? В каких случаях иностранному государству всё же придётся предстать перед лицом израильского правосудия? – об этом и пойдет речь в настоящей статье.
Основная цель Закона – состоит в необходимости обеспечить защиту чести и статуса иностранных государств – в различных судебных инстанциях Израиля. Как правило, только если ограничение иммунитета указано в Законе, либо иностранное государство само добровольно откажется от своего иммунитета, Израиль имеет право привлечь его представителей к суду. Как и в других западных странах, в израильском аналоге существует 6 категорий судебных споров, на которые судебный иммунитет не распространяется. В этой статье мы коснемся двух категорий.
Во-первых, судебный иммунитет не распространяется на споры, в которых само иностранное государство выступает в роли одной из сторон при заключении обычных гражданско-правовых сделок или субъекта экономической деятельности. Так, например, приобретение земельного участка в Хайфе Российской Федерацией с целью строительства на нём здания будущего консульства РФ и жилых помещений для дипломатов является, по мнению израильского суда, обычной экономической сделкой с недвижимостью, в рамках которой Россия выступает в роли покупателя, а не привилегированным актом суверенного государства.
Вторая группа споров, на которую Закон не распространяется, касается сферы трудовых отношений. В дипломатические представительства нередко нанимают на работу израильтян. В случае возникновения трудовых конфликтов, местный работник имеет право обратиться с иском в израильский суд против иностранного работодателя (диппредставительство).
Право это, однако, не абсолютно и обусловлено следующими условиями: (1) работа истца выполняется либо должна была быть выполнена полностью или частично на территории Израиля; (2) во время возникновения конфликта работник являлся гражданином Израиля или его постоянным резидентом; (3) иск подпадает под исключительную юрисдикцию судов по трудовым конфликтам.
До сегодняшнего дня именно трудовые конфликты составляют большую часть существующей судебной практики в отношении положений Закона.
Наши выводы, исходя из изученных судебных решений таковы:
— иностранные государства и их официальные представители не смогут защититься от претензий работников заплатить полагающиеся им социальные выплаты, ссылаясь на статью в трудовом договоре, согласно которой конфликты любого характера должны разрешаться в судебных инстанциях государства-работодателя. Работодатели обязаны обеспечивать работников всеми социальными правами, которые прописаны в трудовом законодательстве Израиля (например, компенсацией в случае досрочного увольнения, страховыми выплатами, отпускными, оздоровительными и т.д.). В случае частичной или полной неуплаты вышеупомянутых привилегий, равно как и в случае нарушения норм трудового права, работник может обратиться в суд по трудовым конфликтам с требованием получить причитающиеся льготы и выплаты. Так, израильский суд дважды оказался принять позицию испанского консульства в Иерусалиме, в трудовых соглашениях которого существует пункт о порядке разрешения споров исключительно на территории Испании и удовлетворил иск уволенных работников.
— израильский суд уполномочен решать трудовые конфликты между официальными представителями иностранных государств (посольств) и их наёмными работниками, даже если последние не являются гражданами Израиля. Так, иностранная рабочая из Филиппин имеющая рабочую визу, и постоянно проживающая на территории Израиля, работая домработницей у посла Конго в Израиле, имеет право подать иск в израильский суд против посла и Республики Конго с требованием выплатить полагающиеся ей льготы, и у Конго нет возможности сослаться на иммунитет.
— израильский суд вправе рассмотреть иск палестинца, который работал личным водителем представителя Словении в Палестинской Автономии. Суд постановил, что поскольку частично работа происходила на израильской территории, местом проживания, как дипломата, так и работника являлся восточный Иерусалим (по законам Израиля являющийся суверенной израильской территорией), создаётся достаточно условий для рассмотрения этого иска именно израильским судом, а не судебной инстанцией Палестинской Автономии.
— стоит отметить, что, как показывает судебная практика, в тех случаях, когда предметом судебного разбирательства является сам факт увольнения работника, суд предпочитает не вмешиваться в решение о прекращении работы, и ограничится обязанностью государства выплатить уволенному работнику все полагающиеся компенсации согласно трудовому законодательству Израиля.
В отношении следующих двух категорий соответствующей судебной практики ещё не выработано, поэтому приведу лишь их основные положения.
Иммунитет не будет применен в отношении споров о возмещении вреда, причиненного жизни или имуществу при условии, что этот вред был причинён на территории Израиля. Права иностранного государства на имущество, находящееся на территории Израиля также можно оспорить в суде при соблюдении определённых условий.
В заключении хочется отметить, что этот Закон задумывался с двойной целью: с одной стороны, обеспечить достаточную защиту иностранному государству, проводящему свою деятельность на территории другого государства, а с другой стороны, не позволить государству уйти от ответственности в случае нарушения определённых правовых норм. На основе ряда судебных решений можно прийти к выводу, что это Закону удаётся.
В 70-х годах XX в. роль государства и степень его участия в международных частноправовых отношениях увеличились. В связи с этим стали пересматриваться и традиционные подходы к пониманию иммунитета государства от частных исков в иностранных судах и неприкосновенности государственной собственности, находящейся за рубежом.
С тех пор сложилось три варианта национального регулирования иммунитета государства: в одних странах этот вопрос разрешается при помощи специального закона, которым руководствуются суды и административные органы, столкнувшиеся с участием иностранного государства в гражданско-правовом отношении (США, Великобритания, Канада); в других странах нормы о юрисдикционном иммунитете предусматриваются в процессуальном законодательстве, а о законодательном иммунитете и об иммунитете его собственности — в гражданских кодексах или законах о международном частном праве (Россия, Казахстан, Армения); третья группа стран закрепила правовое положение государства как юридического лица и в этой связи в их законодательстве отсутствуют нормы об иммунитете государства (Грузия).
Одними из первых осознали неэффективность концепции абсолютного иммунитета страны общего права — США, Великобритания, Канада, Пакистан.
Сначала в судебной практике, а затем и научном сообществе этих стран сформировалось убеждение в необходимости ограничения иммунитета государства для гарантированности судебной защиты прав его контрагентов по сделкам. Иммунитет государства мешал рассматривать его в гражданском обороте как равного участника и ставил под сомнение гражданские права иностранных физических и юридических лиц, торгующих с государством или оказывающих ему услуги, что не могло не сказаться на развитии международных хозяйственных связей.
Поэтому в 1976 г. В США принимается Закон об иммунитете иностранных государств (Foreign Sovereign Immunities Act), который определял юрисдикцию Соединенных Штатов относительно исков к иностранному государству. Данный Закон устанавливал исключения из иммунитета иностранного государства, при наличии которых суды США были компетентны рассматривать спор. В качестве основного правила предусматривалось наличие прямого или подразумеваемого отказа иностранного государства от иммунитета (§ 1605a), а также невозможность воспользоваться иммунитетом в споре, связанном с коммерческими сделками. Также устанавливалось, что иммунитет ограничивается и в случае приобретения собственности с нарушением норм международного права (§ 1605 (a) 3) и т.д.
Наибольший интерес вызывает норма Закона США об отказе в иммунитете государству, причинившему на территории США вред личности или смерть, а равно повредившему имущество или способствующему его утрате (§ 1605 (a) 5). Это правило распространяется на любой деликт, а не только связанный с гражданско-правовыми отношениями. В частности, делается оговорка, что действия или бездействие, которые привели к вреду жизни, здоровью или имуществу, совершенные как иностранным государством, так и его должностными лицами и служащими при исполнении ими своих обязанностей (non-commercial torts exception), приводят к отказу в иммунитете государству. Другими словами, правонарушение может быть в известной степени связано с публичными функциями, и тем не менее это не позволяет ответчику заявлять об иммунитете.
Однако далее американский законодатель отмечает, что правило § 1605 (a) 5 применяется, если причинение вреда связано с осуществлением дискреционных действий иностранного государства. Такое противоречие трудно разрешить, но стоит принять во внимание то, что правительственные функции почти никогда не осуществляются на территории другого государства, за исключением действий дипломатических и консульских служб.
Вслед за Законом США подобные нормативные акты, закрепляющие исключения из иммунитета государства, были приняты в Великобритании в 1978 г., в Канаде в 1982 г.
Постепенно к модели ограниченного иммунитета приходят и страны романо-германской правовой традиции. В ряде стран Западной Европы (Франция, Дания, Норвегия, Греция, Италия, Германия и др.) концепция ограниченного иммунитета иностранного государства сначала проводится в жизнь в судебной практике. Отправной точкой для законодательного выражения идеи функционального иммунитета для этих стран послужила Европейская конвенция об иммунитете государств 1972 г., в преамбуле которой закреплено, что при ее подписании принимается во внимание «существование в международном праве тенденции к ограничению тех случаев, когда государство может ссылаться на иммунитет в иностранных судах». Страны — участницы этой Конвенции (Австрия, Бельгия, Германия, Нидерланды, Португалия, Швейцария) постепенно закрепили в своем национальном законодательстве идею ограниченного иммунитета. Государства, ее не подписавшие, воспользовались данным текстом как основой для внутригосударственного регулирования. Одной из первых в числе стран континентального права соответствующий закон об иммунитете приняла Аргентина в 1995 г.
В законах указанных стран иммунитет государства от юрисдикции ставится в зависимость от сущности тех сделок, в которых государство принимало участие и которые стали предметом спора. Чаще всего употребляются понятия «торговая сделка» или «коммерческая сделка», которые не имеют четких критериев и устанавливаются судом в каждом конкретном случае при помощи имеющегося в законах примерного перечня (договор поставки товара, договор возмездного оказания услуг, договор займа, договор поручительства, и т.п.) или гражданско-правовой природы спорного договора. При этом суды, как правило, не занимаются определением цели заключения государством таких сделок, довольствуясь нахождением спорной сделки в системе гражданско-правовых договоров.
Давая характеристику зарубежному регулированию государственного иммунитета, нельзя не упомянуть еще один фундаментальный источник — Кодекс Бустаманте <1>. Этот документ, являющийся приложением к Конвенции о международном частном праве, принятой 20 февраля 1928 г. на VI Международной конференции американских государств в Гаване, вот уже более 70 лет действует в 15 странах Латинской Америки (например, в Бразилии, Венесуэле, на Кубе, в Перу, Чили, Эквадоре и др.). В ряде стран американского региона нормы этого Кодекса применяются как обычаи (Аргентина, Мексика).
———————————
<1> См.: Международное частное право. Иностранное законодательство / Предисл. А.Л. Маковского; сост. и науч. ред. А.Н. Жильцов, А.И. Муранов. М., 2000. С. 746 — 798.
В связи со столь феноменальной унификацией коллизионных правил, которую удалось осуществить на основе Кодекса Бустаманте в значительном количестве государств, есть смысл рассмотреть правила об иммунитете, которые в нем предложены.
Сразу стоит отметить, что Кодекс Бустаманте исходит из модели функциональности иммунитета и его связанности с политической деятельностью государства, несмотря на то, что он принят в 1928 г., когда приоритетным был иммунитет абсолютный.
Так, в ст. 333 закреплено правило о том, что суд некомпетентен разбирать гражданские и торговые дела, в которых ответчиками выступают другие государства или их главы в случае личных исков, если они сами прямо не подчинят себя суду или не заявят встречного требования. Аналогичная норма ст. 334 регулирует подачу вещных исков с добавлением, если государство или его глава «действовали в качестве таковых и их действия имели публичный характер».
Интересна формулировка, используемая Кодексом для установления пределов принципа иммунитета: государство или его глава, действующие в качестве частных лиц, будут подсудны другому государству по общим правилам. Надо полагать, что «государство, действующее как частное лицо» — это не что иное, как «торгующее государство» в США, «государство, участвующее в коммерческой деятельности» (Европейский союз, СНГ).