Законодательство об иммунитете государства
Первая попытка кодификации норм об иммунитете была сделана принятием Брюссельской конвенции для унификации некоторых правил относительно иммунитета государственных судов от 10 апреля 1926 г. (дополнена Протоколом от 24 мая 1934 г.). Основное положение Конвенции гласит: «Суда вместе с их грузом, состоящие в собственности правительства или арендованные правительством и служащие для торговых целей, подчиняются в мирное время общему морскому праву и не должны пользоваться иммунитетом».
Конвенция в ст. 1 приравнивает правовое положение государственных торговых судов и грузов, принадлежащих этим государствам, к правовому режиму частных торговых судов и грузов. Такое приравнивание ограничено только отношениями, связанными с эксплуатацией морских судов в части, касающейся условий ответственности и возникающих обязательств. Для определения судов, к которым Брюссельская конвенция не применяется, использовано два способа: во-первых, установлен общий критерий-осуществление государственными судами правительственной некоммерческой службы; во-вторых, включен перечень судов, изъятых из сферы ее действия. В этот перечень входят: военные суда, государственные яхты, патрульные, санитарные, вспомогательные, снабженческие суда. Указанные суда не подлежат конфискации, аресту или задержанию (ст.3).
В данной Конвенции участвуют более 20 государств, в частности, Бельгия, Бразилия, Германия, Голландия, Греция, Италия, Мексика, Норвегия, Польша, Португалия, Швеция, Франция. Советский Союз не присоединился к Брюссельской конвенции 1926г., и она, следовательно, для СССР не порождает никаких юридических последствий.
Протокол к Брюссельской конвенции от 24 мая 1934 г. устранил ряд существовавших в ней пробелов, например, предоставил иммунитет судам, зафрахтованным государством, которые используются исключительно на правительственной некоммерческой службе.
Вашингтонская конвенция о порядке разрешения инвестиционных споров между государствами и иностранными лицами 1965 г. утверждает в ст. 42: «инвестиционный спор с участием государства рассматривается на основе права, избранного сторонами; при отсутствии такого выбора применяется право государства, выступающего в качестве стороны в споре». В данной Конвенции участвуют более 70 стран, в том числе Франция, ФРГ, Италия, Великобритания, США и др. Однако акт о присоединении России к Конвенции не одобрен, хотя Россия эту Конвенцию подписала.
Европейской конвенцией о государственном иммунитете 16.05.1972 г., урегулированы не только вопросы юрисдикционного иммунитета, но и проблемы признания и исполнения судебных решений, вынесенных против иностранного государства. В Конвенции прямо закреплена теория функционального иммунитета: преамбула Конвенции прямо указывает, что государства-участники учитывают проявляющуюся в международном праве тенденцию ограничения случаев, когда государство может ссылаться на иммунитет в иностранном суде (ст.27). Ст.2 определяет формы явного и подразумеваемого отказа государства от иммунитета.
В ст.15 Конвенции провозглашается принцип иммунитета иностранного государства и закрепляются исключения, при которых иностранное государство не может ссылаться на иммунитете перед национальным судом другого государства: в отношении разбирательств, связанных с контрактами о найме на работу; обязательств, возникающих из контрактов, которые подлежат исполнению на территории государства суда; связанных с участием государства в компаниях и иных юридических лицах, имеющих местонахождение на территории государства суда; связанных с производственной, торговой и финансовой деятельностью, которую государство осуществляет через свое агентство или учреждение; в отношении патентов, промышленных образцов, товарных знаков, знаков услуг, недвижимости, находящейся на территории государства суда; связанных с имуществом, право на которое возникло у государства в результате наследования; вытекающих из возмещения вреда или ущерба.
Европейская конвенция отделяет судебный иммунитет от иммунитетов от предварительных мер и исполнительных действий. Она (ст.23) запрещает применение предварительных мер и исполнительных действий к собственности другого государства-участника, находящейся на территории государства суда, за исключением случая, когда это государство ясно согласилось на это.
16 мая 1972г. был пописан Протокол к Европейской Конвенции. Согласно Протоколу (ст. 1), если против государства-участника европейской Конвенции было вынесено судебное решение, которое оно не исполняет, сторона, в пользу которой вынесено решение, вправе обратиться в Европейский Трибунал по вопросам иммунитета государства. Комиссия международного права подготовила проект статей о юрисдикционных иммунитетах государств и их собственности, основанный на принципе ограниченного иммунитета государства. Этот проект был одобрен резолюцией Генеральной Ассамблеи (49/91 от 9 декабря 1994г.).
Содержание иммунитета государства, его органов и их должностных лиц раскрывается в Венских конвенциях: о дипломатических сношениях 1961г., о консульских сношениях 1963г., о представительстве государств в их отношениях с международными организациями универсального характера 1975 г.
Генеральная Ассамблея ООН в феврале 1946 г. приняла Конвенцию о привилегиях и иммунитетах ООН, а позднее, в ноябре 1947 г. — Конвенцию о привилегиях и иммунитетах специализированных учреждений. Особенности наделения привилегиями и иммунитетами этих учреждений предусматриваются в документах о них.
Во второй половине XX в. некоторые государства стали принимать специальные законы об иммунитете. Первый закон был принят в США в 1976 г.- «Об иммунитетах иностранного государства». Затем: в 1978 г. в Великобритании — Акт об иммунитете государства; в 1979 г. в Сингапуре — Акт об иммунитете государства; в 1995 г. в Пакистане — Ордонанс об иммунитете государства и в ЮАР — Акт об иммунитете иностранного государства; в 1982 г. в Канаде — Акт, предоставляющий иммунитет государству в канадских судах; в 1984 г. в Австралии — Акт об иммунитете иностранного государства и др. Советское законодательство (ст.61 Основ гражданского судопроизводства Союза ССР и союзных республик 1961 г. и соответствующие нормы гражданско-процессуальных кодексов союзных республик, в частности ст.435 ГПК РСФСР) закрепляло теорию абсолютного иммунитета иностранного государства.
Действующее российское законодательство основано на теории абсолютного иммунитета:
- — ст. 401 ГПК РФ 2002 г.: «предъявление в суде в РФ иска к иностранному государству, привлечение иностранного государства к участию в деле в качестве ответчика или третьего лица, наложение ареста на имущество, принадлежащее иностранному государству и находящееся на территории РФ, и принятие по отношению к этому имуществу иных мер по обеспечению иска, обращение взыскания на это имущество в порядке исполнения решений суда допускаются только с согласия компетентных органов соответствующего государства». Аналогичное правило было и в предшествующем ГПК РСФСР 1964 г. в ст. 435.
- — в ст. 251 АПК от 24.07.2002 г. изменил формулировку иммунитета государства, действовавшее в АПК РФ 1995 г. (ст.213): «иностранное государство, выступающее в качестве носителя власти, обладает судебным иммунитетом по отношению к предъявленному к нему иску в арбитражном суде в РФ, привлечению его к участию в деле в качестве третьего лица, наложению ареста на имущество, принадлежащее иностранному государству и находящееся на территории РФ, и принятию по отношению к нему судом мер по обеспечению иска и имущественных интересов. Обращение взыскания на это имущество в порядке принудительного исполнения судебного акта арбитражного суда допускается только с согласия компетентных органов соответствующего государства». В целом норма п.1 ст.251 АПК РФ представляет собой переход на позиции теории функционального иммунитета. Участие РФ в гражданско-правовых отношениях международного характера закреплено в главе 5 ГК РФ (ст.124-127). Согласно п. 1 ст. 124 ГК РФ — РФ, субъекты РФ участвуют в гражданско-правовых отношениях на равных началах с другими участниками гражданского оборота. ГК РФ (п. 2 ст. 124) устанавливает, что к РФ как государству применяются нормы гражданского законодательства, определяющие участие в гражданских отношениях юридических лиц.
Согласно п. 1 ст. 125 ГК РФ от ее имени соответствующие органы государственной власти в рамках своей компетенции могут приобретать имущественные и личные неимущественные права, нести обязанности и выступать в суде.
Россия как субъект гражданского права согласно ст. 126 ГК РФ отвечает по своим обязательствам своим собственным имуществом, кроме имущества, которое закреплено за созданными ею юридическими лицами на праве хозяйственного ведения или оперативного управления.
В ст. 127 ГК РФ речь идет об особенностях ответственности РФ как государства перед иностранными государствами, иностранными физическими и юридическими лицами. РФ может заключить гражданско-правовую сделку с иностранным государством, например, договор аренды помещений за рубежом. В этих случаях может возникнуть ответственность РФ, например при неисполнении обязательств по договору. Такие споры, как правило, разрешаются путем дипломатических переговоров. Однако они могут также разрешаться и в гражданско-правовом порядке- органами международного коммерческого арбитража.
Статья 1204 ГК РФ определяет, что к гражданско-правовым отношениям, осложненным иностранным элементом, с участием государства правила ГК РФ применяются на общих основаниях, если иное не установлено законом.
Россия присоединилась к Международной конвенции об унификации некоторых правил, касающихся ареста морских судов от 10 мая 1952 г., которая (ст.2) допускает арест судна, плавающего под флагом государства ее участника, по морским требованиям, например, причинении убытков при столкновении, спасании и другим. РФ участвует в Конвенции ООН по морскому праву от 10 декабря 1982 г., ст. 32 которой закрепляет иммунитет военных кораблей и других государственных судов, эксплуатируемых в некоммерческих целях. В 1996 году РФ присоединилась к Генеральному соглашению о привилегиях и иммунитетах Совета Европы и протоколам к нему.
Разрешение международных споров с участием Российского государства и иностранного инвестора предусмотрено в Федеральном Законе «О соглашениях о разделе продукции». В ст. 22 Закона установлено: «Споры между государством и инвестором, связанные с исполнением, прекращением и недействительностью соглашения, разрешаются в соответствии с условиями соглашения в суде, в арбитражном суде или третейском суде (в том числе в международных арбитражных институтах)». В ст. 23 ФЗ «О соглашениях о разделе продукции» указано, что государство вправе отказаться от юрисдикционного иммунитета в отношении определенной категории споров, а именно споров по соглашениям о разделе продукции, если это предусмотрено ФЗ.
В РФ Проект ФЗ «Об иммунитете государства и его собственности» был подготовлен в 2000г. в рамках проекта Центра торговой политики и права.
Проект (ст. 4) предусматривает, что иностранное государство не пользуется юрисдикционным иммунитетом, если оно выразило согласие на осуществление юрисдикции российским судом в силу: а) международного договора; б) письменного соглашения, не являющегося международным договором; в) заявления в суде или письменного уведомления в рамках конкретного разбирательства.
В Проект (ст. 5) включено положение о презюмируемом отказе иностранного государства от юрисдикционного иммунитета, если оно: а) явилось стороной разбирательства, возбужденного по его инициативе в российском суде; б) вступило в разбирательство существа дела или предприняло какое-либо иное действие по существу дела.
Юрисдикционный иммунитет иностранному государству не предоставляется в случаях: разбирательства относительно находящегося на территории России недвижимого имущества и обязательств, связанных с ним (ст. 11), трудовых споров с участием работников, являющихся российскими гражданами, и работников, имеющих постоянное местожительство на территории России (ст. 14), споры о возмещении вреда, причиненного жизни и здоровью, а также вреда, причиненного имуществу (ст. 12) и др. Статьей 17 определены виды собственности иностранного государства, которые пользуются полным иммунитетом от применения обеспечительных мер и исполнительных действий: «а) имущество, используемое для осуществления функций дипломатических представительств иностранного государства или его консульских учреждений, специальных миссий, представительств; б) имущество военного характера; в) культурные ценности или архивы, не выставленные на продажу или не предназначенные для продажи; г) имущество, являющееся частью экспозиций выставок, которое представляет научный, культурный или исторический интерес, и не выставленное на продажу либо не предназначенное для продажи».
В настоящее время в РФ намечена тенденция перехода от теории абсолютного к теории ограниченного иммунитета.
Российская Федерация, субъекты РФ, муниципальные образования «выступают в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, на равных началах с иными участниками этих отношений — гражданами и юридическими лицами» (п. 1 ст. 124 ГК). К гражданско-правовым отношениям с участием российского государства применяются нормы, определяющие участие юридических лиц в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, если иное не вытекает из закона или особенностей данных субъектов.
Из смысла ст. 124 ГК вытекает юридическое равенство понятий «Российская Федерация» и «юридическое лицо» в правоотношениях, урегулированных гражданским законодательством. От имени Российской Федерации соответствующие органы государственной власти в рамках своей компетенции могут приобретать имущественные и личные неимущественные права, нести обязанности и выступать в суде (п. 1 ст. 125 ГК).
Россия как субъект гражданского права отвечает по обязательствам своим собственным имуществом, кроме имущества, которое закреплено за созданными ею юридическими лицами на праве хозяйственного ведения или оперативного управления. Обращение взыскания на землю и другие природные ресурсы допускается в случаях, предусмотренных законом (ст. 126 ГК РФ). В гражданские обязательства, затрагивающие государственную собственность, вступают отдельные государственные органы, территориальные подразделения государства, государственные предприятия, за которыми закреплено государственное имущество для его использования в хозяйственных целях.
Статья 127 ГК РФ устанавливает, что особенности ответственности Российской Федерации и ее субъектов в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, с участием иностранных юридических лиц, граждан и государств определяются законом об иммунитете государства и его собственности. Формально юридически положения ГК РФ уравнивают государство с иными субъектами гражданско-правовых сделок. К отношениям с участием государства в сфере МЧП на общих основаниях применяются правила разд. VI ГК РФ: «К гражданско-правовым отношениям, осложненным иностранным элементом, с участием государства, правила настоящего раздела применяются на общих основаниях, если иное не установлено законом» (ст. 1204). Общим постулатом выступает не изъятие иностранного государства из-под действия российского законодательства, а «отыскание применимого права на базе коллизионных норм»1.
Норма ст. 1204 формально подтверждает установления ст. 124 и 127 ГК РФ. Однако данное предписание корректируется предусмотренным в ГК РФ общим исключением — в федеральных законах или международных договорах может быть установлено иное. Положения ст. 124 и 1204 имеют диспозитивный характер и предусматривают возможность издания законов, устанавливающих приоритетные права государства в частноправовых отношениях. Если федеральный закон (например, ст. 401 ГПК РФ) предусматривает действие абсолютного иммунитета, то в изъятие ст. 1204 ГК РФ должны применяться положения ГПК РФ.
Статья 401 ГПК РФ закрепляет общий принцип: иностранное государство пользуется в России иммунитетом в полном объеме, а ограничение допускается только в случае, если иностранное государство дало на это свое согласие либо если это предусмотрено международным договором РФ или федеральным законом. ГПК РФ увязывает возможность привлечения иностранного государства к суду в России с наличием согласия соответствующего государства. Российское процессуальное законодательство исходит из идеи абсолютного иммунитета, однако опять же федеральным законом может быть предусмотрено иное.
В результате получились два взаимоисключающих правила: в МЧП государство выступает на равных началах с частными лицами, но федеральным законом может быть предусмотрено иное; в МГП государство пользуется абсолютным иммунитетом, федеральным законом может быть предусмотрено иное.
Отечественная доктрина демонстрирует редкое единодушие: концепция абсолютного иммунитета, предусмотренная российским законодательством, не отвечает реалиям современного мира. Иностранное государство выступает не только как носитель суверенной власти, но и как обычный участник международного рынка товаров, услуг и капитала. Доктрина абсолютного иммунитета государства отражает потребности рыночной экономики, способствует нестабильности международного гражданского оборота. Юридические средства защиты в иностранных судах, основанные на концепции абсолютного иммунитета государства, ограничены и эффекта не дают. Придерживаясь данной концепции, Россия лишает своих граждан и юридических лиц возможности судебной защиты прав, возникающих из гражданско-правовых отношений с иностранными государствами. Признавая за иностранными государствами абсолютный иммунитет, Россия не получила на условиях взаимности абсолютного иммунитета от юрисдикции иностранных государств.
Признавая абсолютный иммунитет иностранного государства, Россия не вправе рассчитывать на то же самое со стороны такого государства, если его законодательство основано на теории ограниченного иммунитета. В частности, российский суд обязан отказать в иске российского юридического лица к иностранному государству, тогда как Российская Федерация может быть привлечена в качестве ответчика в американском (английском, французском) суде, если спор носит коммерческий характер.
В АПК РФ есть «подвижки» от абсолютной концепции иммунитета к функциональной (п. 1 ст. 251). АПК РФ оперирует понятием «иностранное государство — носитель власти» и исходит из того, что в суверенном качестве иностранное государство не может быть привлечено к суду в России без согласия его компетентных органов, если иное не вытекает из требований федеральных законов или международных договоров РФ. Теоретически по спорам из предпринимательской деятельности иностранное государство может быть ответчиком в российском суде.
В законодательстве РФ отсутствует закон об иммунитетах государства, хотя проект такого закона был разработан еще в начале 1990-х гг. и шла интенсивная работа по его принятию. В надежде на скорое принятие данного закона законодатель в ст. 127 ГК РФ закрепил норму, что особенности ответственности России и ее субъектов в гражданских отношениях с участием иностранных лиц «определяются законом об иммунитете государства и его собственности». В итоге получилось, что положения ст. 127 ГК РФ отсылают к несуществующему закону.
Проект федерального закона «Об иммунитете иностранных государств и их собственности» в 2005 г. был принят Государственной Думой в первом чтении. Проект исходил из концепции функционального иммунитета иностранного государства. В нем предусматривалось, что иностранное государство не пользуется в России судебным иммунитетом по спорам:
- 1) возникшим при осуществлении этим государством предпринимательской деятельности;
- 2) из сделок, совершенных государством не при осуществлении суверенной власти;
- 3) касающимся участия государства в коммерческих и некоммерческих организациях в Российской Федерации;
- 4) касающимся прав государства на недвижимое имущество на территории РФ;
- 5) касающимся прав на имущество, возмещения вреда, интеллектуальной собственности, трудового договора, эксплуатации морских судов и судов внутреннего плавания.
По неизвестным причинам дальнейшая работа над этим законопроектом была прекращена.
В связи с ратификацией Россией Конвенции ООН 2004 г. возникла необходимость изменения действующего законодательства в плане отказа от концепции абсолютного иммунитета. В настоящее время иностранное государство (участник Конвенции ООН 2004 г., которая до сих пор не вступила в силу) может быть привлечено к ответственности в российских судах на основании Конвенции ООН 2004 г., имплементированной в отечественное право.
Международные двусторонние договоры РФ о взаимной защите и поощрении инвестиций (США, Венгрия, Южная Корея) устанавливают взаимный (договорный) отказ субъектов договора от государственных иммунитетов, наличие арбитражной оговорки в пользу иностранного коммерческого арбитража (в основном, Арбитражного института Стокгольмской торговой палаты). При возникновении спора нет необходимости заключать дополнительное арбитражное соглашение. Стороны вправе сразу же передать спор в органы международного коммерческого арбитража. Эти соглашения содержат нормы о возможности выбора применимого права сторонами сделки (по существу — отказ государства от коллизионного иммунитета). В торговом договоре СССР с Австрией 1955 г. закреплено (ст. 4): «Споры по торговым сделкам, заключенным или гарантированным на территории Австрии торговым представительством, подлежат, при отсутствии оговорок о третейском разбирательстве, компетенции австрийских судов».