Что такое иммунитет в конституционном праве
Установление и соблюдение процедуры применения конституционно-правовой ответственности чрезвычайно важно, так как привлечение к ответственности всегда представляет собой результат применения и взаимодействия материальных и процессуальных норм. Если нет процедуры привлечения к ответственности, собственно, нет и самой ответственности. И в таком случае установление конституционно-правовой ответственности не только не имеет смысла, но и влечет эффект, обратный ожидаемому: санкции превращаются в абстрактную угрозу, недейственными становятся и конституционно-правовые нормы в целом.
Точка зрения
По мнению Н. В. Витрука, охрана (защита) конституции, ее установлений, применение мер конституционной ответственности осуществляется в основном в рамках юрисдикционного процесса как разновидности правоприменительного процесса.
Юрисдикционный процесс — определенная законом система органически взаимосвязанных и последовательно совершаемых процессуальных действий компетентных органов и лиц, направленных на достижение результата по рассматриваемому юридическому делу, в целях осуществления конституционного контроля, разрешения спора, применения мер юридической ответственности[1].
Анализ нормативных правовых актов показывает, что единого порядка применения конституционно-правовой ответственности не существует, и предусмотреть такой порядок невозможно из-за разнообразия мер, оснований и субъектов ответственности.
В Российской Федерации среди актов, достаточно подробно регулирующих применение мер конституционно-правовой ответственности, можно назвать, в частности, Федеральный конституционный закон «О Конституционном Суде Российской Федерации», Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и законы субъектов РФ об отзыве депутатов, других выборных должностных лиц органов государственной власти и местного самоуправления.
Ведущую роль в механизме реализации конституционно-правовой ответственности играет инстанция ответственности. Всякое конституционное правонарушение (конституционный деликт) есть юридический факт, противоречащий правопорядку. Кто-то должен установить этот факт, чтобы он имел юридическое значение, в том числе смог послужить основанием для привлечения к ответственности.
Инстанцией конституционно-правовой ответственности является субъект конституционно-правовых отношений, который вправе участвовать в решении вопроса о применении (неприменении) конституционно-правовых санкций. В широком смысле к инстанциям ответственности можно отнести не только тех, кто решает вопрос о конституционно-правовой ответственности по существу, но и тех, кто так или иначе участвует в процедуре привлечения к этой ответственности, в том числе инициируя рассмотрение этого вопроса.
Анализ конституционно-правовых актов позволяет выделить следующие инстанции конституционно-правовой ответственности.
1. Конституционные суды, другие специальные органы конституционного контроля. В частности, Конституционный Суд РФ дает заключение о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения в связи с процедурой отстранения от должности Президента РФ (ст. 93 Конституции РФ). Рассматриваемые органы власти могут выступать в роли инстанции ответственности по отношению к собственным членам.
Пример
Согласно ст. 18 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» прекращение полномочий судьи Конституционного Суда РФ осуществляется по решению Конституционного Суда РФ, которое направляется Президенту РФ, в Совет Федерации и является официальным уведомлением об открытии вакансии.
2. Суды общей юрисдикции. Суды применяют меры конституционноправовой ответственности к широкому кругу субъектов, среди которых общественные объединения (ст. 26 Федерального закона «Об общественных объединениях»); избирательные комиссии (ст. 31 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»); органы местного самоуправления (гл. 10 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»).
Верховный Суд РФ дает заключение о наличии в действиях Президента РФ признаков преступления в связи с процедурой отстранения от должности Президента РФ (ст. 93 Конституции РФ).
Суд может выступать одной из инстанций ответственности при применении такой конституционно-правовой санкции, как отзыв.
Пример
В соответствии со ст. 222 Кодекса Алтайского края о выборах, референдуме, отзыве депутатов и выборных должностных лиц факты совершения правонарушений, которые могут послужить основанием для отзыва, должны быть установлены судом. [2]
— правительству, его членам (согласно ст. 117 Конституции РФ Государственная Дума может выразить недоверие Правительству РФ);
собственным членам (на федеральном уровне такая возможность предусмотрена ст. 4 Федерального закона «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации». Однако эта статья очень редко используется);
Пример
Редкими примерами ее применения является постановление Государственной Думы от 6 октября 1995 г. № 1175-1 ГД о досрочном прекращении полномочий депутата Государственной Думы С. П. Мавроди в связи с нарушением им условий осуществления депутатской деятельности и постановление Государственной Думы от 14 сентября 2012 г. №768-6 ГД о досрочном прекращении полномочий депутата Государственной Думы Г. В. Гудкова.
— другим субъектам (парламент может смещать лиц, которых он назначает).
Пример
Согласно ст. 7—9 Федерального закона «О Счетной палате Российской Федерации» предусматривается, что Председатель, его заместитель и аудиторы Счетной палаты РФ могут быть досрочно освобождены от должности назначившей их палатой Федерального Собрания, например, за нарушение ими законодательства Российской Федерации.
4. Глава государства — распространенная инстанция конституционноправовой ответственности в России и за рубежом.
Пример
Президент РФ может отменить акты Правительства РФ и других исполнительных органов, а также должностных лиц (ч. 3 ст. 115 Конституции РФ).
Согласно Федеральному закону «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» Президент РФ является инстанцией конституционно-правовой ответственности, в отношении высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа) субъекта РФ (в соответствии со ст. 19 указанного Закона глава государства может, например, отрешить главу субъекта РФ от должности), а также в отношении законодательного (представительного) органа субъекта РФ (в соответствии со ст. 9 вышеназванного Закона глава государства может, например, распустить парламент субъекта РФ).
Зарубежный опыт
В соответствии со ст. 132 Конституции Нидерландов решения органов провинций могут быть отменены указом короля, если противоречат закону или общественным интересам.
5. Правительствоу министерствау другие органы исполнительной власти. Названные органы также могут являться инстанциями конституционно-правовой ответственности.
Пример
Согласно ст. 12 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» Правительство вправе отменять акты федеральных органов исполнительной власти или приостанавливать действие этих актов.
6. Органы и должностные лица прокуратуры. В ряде случаев они выступают в качестве инстанций конституционно-правовой ответственности.
Пример
Согласно ст. 42 Федерального закона «Об общественных объединениях» в случае если нарушения общественным объединением Конституции РФ, конституций (уставов) субъектов РФ, законодательства Российской Федерации и совершения действий, противоречащих уставным целям, не устраняются, Генеральный прокурор РФ или подчиненный ему соответствующий прокурор вправе своим решением приостановить деятельность общественного объединения на срок до шести месяцев.
7. Главы субъектов федерации. Они также могут применять конституционно-правовые санкции к другим субъектам конституционного права (чаще всего к органам и должностным лицам местного самоуправления, к законодательным органам субъектов федерации).
Пример
В соответствии со ст. 74 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусматривается отрешение главы муниципального образования от должности решением высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа) субъекта РФ.
- 8. Избирательные комиссии. В качестве инстанций ответственности названные комиссии выступают по отношению к кандидатам и избирательным объединениям.
- 9. Граждане. Прежде всего имеются в виду граждане, обладающие активным избирательным правом, так как именно им предоставляется право участвовать в реализации мер конституционно-правовой ответственности. Обычно граждане применяют меры ответственности не индивидуально, а коллективно — путем голосования, например, по поводу отзыва выборного должностного лица.
Пример
Согласно ст. 19 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» процедура отзыва должна обеспечивать гражданам России возможность проведения агитации за его отзыв и против его отзыва, а также гарантировать участникам голосования всеобщее равное и прямое участие в тайном голосовании по отзыву.
Процедура отзыва проводится по инициативе граждан Российской Федерации, проживающих на территории субъекта РФ в порядке, установленном для проведения референдума субъекта РФ.
В поддержку инициативы проведения голосования по отзыву собираются подписи избирателей, количество которых определяется законом субъекта РФ и должно составлять не менее 1/4 от числа избирателей, зарегистрированных на территории субъекта РФ.
Отзыв признается состоявшимся, если за него проголосовало более половины от числа участников голосования, включенных в списки для голосования по отзыву высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа) субъекта РФ.
Из судебной практики
Верховный Суд РФ в определении от 23 января 1997 г. № 4-Г96-8 указал, что в листах для сбора подписей избирателей в поддержку отзыва депутата (подписных листах), а также в бюллетене для голосования по вопросу отзыва депутата не могут содержаться сведения о мотивах отзыва, так как в противном случае это позволяет выдвинуть против депутата публичные обвинения, которые не нашли подтверждения в установленном порядке и тем самым не обеспечиваются предусмотренные Конституцией РФ гарантии достоинства личности. Очевидность нарушения конституционных принципов заключается также и в том, что мотивы отзыва могут быть проверены лишь после передачи подписных листов в избирательную комиссию, когда депутату предоставлено право их опровергнуть путем предъявления иска в суд.
Судебный порядок реализации конституционно-правовой ответственности представляется наиболее предпочтительным, поскольку при решении вопросов о применении конституционно-правовой ответственности судом действуют конституционные гарантии правосудия. Если же используется внесудебный порядок реализации конституционно-правовой ответственности, то, как правило, должен быть обеспечен последующий судебный контроль.
Из судебной практики
В Постановлении от 27 декабря 2012 г. № 34-11 Конституционный Суд РФ признал положение ч. 5 ст. 4 Федерального закона «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», на основании которого, во взаимосвязи с положениями п. «в» ч. 1 ст. 4 указанного Федерального закона, решение о прекращении полномочий депутата Государственной Думы выносится в форме постановления Государственной Думы, без предварительного судебного контроля, притом простым большинством голосов, не противоречащим Конституции РФ, поскольку данное положение по своему конституционно-правовому смыслу в системе действующего правового регулирования предполагает:
- — необходимость проверки обстоятельств, указывающих на возможное нарушение депутатом Государственной Думы запрета совмещать депутатский мандат с другой оплачиваемой деятельностью, заниматься которой он не имеет права, с соблюдением критериев правовой определенности, объективности и достоверности;
- — возможность судебного обжалования постановления Государственной Думы о прекращении полномочий депутата Государственной Думы и, соответственно, правомочие Верховного Суда РФ, рассмотрев заявление об оспаривании такого постановления Государственной Думы в приоритетном порядке, проверить его законность и обоснованность, в том числе в части соблюдения Государственной Думой надлежащей процедуры;
- — распространение па гражданина России, в отношении которого принято постановление о досрочном прекращении его полномочий депутата Государственной Думы вследствие нарушения им запрета на занятие другой оплачиваемой деятельностью, кроме разрешенной преподавательской, научной и иной творческой деятельности, гарантий неприкосновенности, закрепленных в Конституции РФ, вплоть до вступления в законную силу решения Верховного Суда РФ, принятого по результатам рассмотрения заявления об оспаривании такого постановления Государственной Думы;
- — восстановление гражданина России в статусе депутата Государственной Думы в случае признания Верховным Судом РФ неправомерности принятого Государственной Думой постановления о прекращении его депутатских полномочий;
- — возможность обращения в Верховный Суд РФ с заявлением об оспаривании решений (или бездействия) Государственной Думы, касающихся отказа в досрочном прекращении полномочий депутата Государственной Думы, если инициаторы рассмотрения Государственной Думой соответствующего вопроса — депутатская фракция или иные лица, наделенные надлежащим публично-правовым статусом, полагают, что для прекращения полномочий депутата Государственной Думы имеются достаточные основания.
Особое значение в сфере конституционно-правовой ответственности имеют иммунитеты. Основная цель установления иммунитетов в конституционном праве заключается в гарантировании независимой деятельности отдельных субъектов конституционно-правовых отношений, обеспечении осуществления ими тех или иных конституционных обязанностей (полномочий).
Наиболее ярко выражены иммунитеты главы государства, парламентариев и судей. По Конституции РФ (ст. 91) Президент РФ обладает иммунитетом. Однако из Конституции РФ напрямую не следует, что этот иммунитет является пожизненным. По окончании срока полномочий нет конституционных препятствий для того, чтобы рассматривать бывшего Президента РФ иначе, нежели чем других граждан. Вместе с тем в соответствии с Федеральным законом от 12 февраля 2001 г. № 12-ФЗ «О гарантиях Президенту Российской Федерации, прекратившему исполнение своих полномочий, и членам его семьи» фактически навсегда с момента избрания Президентом РФ ему предоставляется иммунитет по делам, связанным с исполнением им своих обязанностей.
Из судебной практики
По мнению Конституционного Суда РФ, выраженному в Постановлении от 20 февраля 1996 г. № 5-П, парламентский (ст. 98 Конституции РФ) и судейский иммунитет (ст. 122 Конституции РФ), являясь важнейшей гарантией деятельности, направлен на обеспечение основ конституционного строя и служит неличной привилегией гражданина, занимающего соответствующую должность, а средством защиты публичных интересов, т.е. прежде всего имеет публично-правовой характер.
Точка зрения
Как полагал О. Е. Кутафин, неприкосновенность распространяется и на Президента РФ, прекратившего исполнять свои полномочия досрочно, в случае его отрешения от должности за государственную измену или иное тяжкое преступление[3].
В. А. Четвернин сделал вывод, что депутат парламента вправе в законной форме отстаивать в парламенте любые убеждения, парламентское большинство может злонамеренно принять противоправное или антиконституционное решение, но парламентарии не подлежат юридической ответственности за это[4].
Анализ конституционно-правовых норм показывает, что существуют обстоятельства, освобождающие от конституционно-правовой ответственности. Такими обстоятельствами могут быть действие непреодолимой силы и раскаяние субъекта, совершившего конституционный деликт.
Пример
Согласно ст. 7 Закона Тюменской области «Об ответственности за неисполнение законов Тюменской области» предусмотренная этим Законом ответственность за неисполнение областных законов не наступает, если их неисполнение явилось следствием непреодолимой силы, т.е. чрезвычайных и непредотвратимых обстоятельств, решений и действий федеральных органов государственной власти в пределах их компетенции.
В соответствии со ст. 132 Регламента Московской городской Думы от 16 ноября 2005 г. № 320 к депутату могут не применяться меры воздействия за нарушение порядка на заседании Думы, если он своевременно принес извинения на заседании Думы.
Юридическая природа иммунитета достаточно сложна и неоднозначна. Трактовка иммунитета нередко зависит от принадлежности к различным отраслям права, отличающимся друг от друга предметом и методом правового регулирования, отраслевыми принципами и функциями, характером юридической ответственности.
Так, в международном праве иммунитет понимается как невозможность применения законов какого-либо государства к иностранному государству. Данное определение базируется на теории суверенного иммунитета государства, в основу которой положен принцип невозможности распространения юрисдикции одного государства в отношении другого в силу суверенного равенства государств. Обладателем иммунитета, таким образом, является непосредственно само государство, а от иммунитета государства в свою очередь производна неприкосновенность его органов, имущества, собственности. К примеру, неприкосновенность дипломатического представительства, его помещений, архивов, средств передвижения и т. д. объясняется принадлежностью этих объектов к аккредитирующему государству.
Государство делегирует также право на неприкосновенность соответствующим своим представителям, но в тоже время, в случае необходимости, может и лишить их такого права.
В конституционном (государственном) праве иммунитет выступает в качестве одной из многочисленных гарантий обеспечения стабильности в обществе и предсказуемости политических процессов. Например, депутатский иммунитет, являющийся непременным атрибутом представительного строя, отображает собой следствие того положения, которое парламент занимает в системе государственных учреждений и той политической и социальной среды, в какой приходится действовать его членам. Иммунитет депутатов всегда виндицировался парламентом ради беспрепятственного осуществления им своих функций, поэтому вполне справедливо, что положения ст. 98 Конституции РФ о неприкосновенности депутатов рассматриваются как необходимость конституционной защиты специального статуса парламентария как члена федерального представительного и законодательного органа.
В уголовно-процессуальном законодательстве иммунитет может быть определен как освобождение от определенных процессуальных обязанностей и ответственности.
В уголовном процессе наличие иммунитета заключается в установлении особых процедур привлечения некоторых субъектов к уголовной ответственности, применения мер государственного принуждения, освобождения от некоторых процессуальных обязанностей.
Суть таких исключений состоит в том, что УПК РФ установлен единый и обязательный для судов, органов прокуратуры и предварительного следствия порядок производства по уголовным делам. В тоже время существуют нормы, предусматривающие иной порядок проведения целого ряда процессуальных действий. УПК РФ 2002г. в отличие от УПК РСФСР 1960 г. (со всеми изменениями и дополнениями), содержит нормы, касающиеся изъятий из общих правил уголовного судопроизводства — глава 52 «Особенности производства по уголовным делам в отношении отдельных категорий лиц». Данной главой и некоторыми статьями других глав УПК РФ (ч. 4 ст. 31 — подсудность уголовного дела; ч. 3 ст. 56 — право на свидетельский иммунитет; ч. 5 ст. 114 — временное отстранение от должности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации; п. «б» ч. 2 ст. 151 — подследственность) регламентирован особый порядок уголовного судопроизводства в отношении определенной категории лиц, которым Конституцией, действующими на момент принятия УПК РФ федеральными конституционными законами и федеральными законами установлена неприкосновенность.
Однако, несмотря на всю специфику в понимании иммунитета, общим является его восприятие в качестве средства, позволяющее субъектам, занимающим особое положение в межгосударственных, государственных и общественных отношениях не подчиняться некоторым общим законам.
Иногда понятие иммунитет сужают, связывая его исключительно с должностным положением, предполагающим наличие иммунитета.
Между тем правовой иммунитет далеко не всегда устанавливается только для определенного круга лиц в силу занимаемой ими должности. Ведь существует же свидетельский иммунитет, в соответствии с которым никто не обязан свидетельствовать против самого себя, своего супруга и близких родственников, круг которых определяется федеральным законом» (ч. 1 ст. 51 Конституции РФ). В данной норме речь идет об общественных защитниках обвиняемого, адвокатах, священнослужителях и других гражданах, которые никаких соответствующих должностей, связанных с иммунитетом, не занимают.
В отличие от лиц, обладающих должностным иммунитетом, члены избирательных комиссий с правом решающего голоса, члены комиссий по проведению референдума, народные заседатели, присяжные заседатели и арбитражные заседатели призываются к выполнению особых функций по содействию в решении государственных задач не в силу должностного положения, а особых общественных обязанностей. В силу данного обстоятельства иммунитеты указанных лиц, думается, могут быть условно обозначены как иммунитеты общественных представителей. Тем самым иммунитет предстает в виде правового преимущества, а наделение им происходит с учетом той роли, которою они играют в государстве и обществе. Принимается во внимание важность выполняемой ими работы, необходимость укрепления независимости этих лиц, недопущение незаконного и необоснованного применения к ним мер государственного принуждения.
Наделение определенных субъектов преимуществами неизбежно ставит проблему соотношения иммунитета с принципом правового равенства.
В литературе по обозначенному вопросу имеется два противоположных подхода. Одни авторы полагают, что иммунитеты закрепляют неравенство, которое проявляется, в частности, при решении вопроса о привлечении таких лиц к юридической ответственности. И такое положение, по их мнению, является социально вредным. Так, по мнению К. Ф. Гуценко, круг лиц, пользующихся иммунитетами в уголовном процессе «сравнительно широк и имеет тенденцию, вопреки ст. 19 Конституции РФ, провозглашающей равенство всех перед законом и судам, к дальнейшему расширению» [1, с. 45].
Другие, напротив, считают, что иммунитеты не нарушают принцип правового равенства, поскольку последний характеризует общий статус гражданина и не учитывает различий в юридическом положении субъектов правоотношений. В частности, есть авторы занимающие позицию, что часть положений, содержащих нормы об иммунитете… является отступление от конституционного принципа равенства всех граждан перед законом и судом.
Как отмечает М. В. Баглай, «содержание равенства и равноправия предполагает отсутствие неузаконенных привилегий», этот принцип вовсе не означает, что право вообще не может устанавливать льгот и привилегий [3, с. 73]. То есть конституционный принцип равенства — это общее правило, составной частью которого могут быть юридические исключения. Ведь зачастую участниками правоотношений становятся субъекты, обладающие одновременно как общим, так и, например, профессиональным (должностным) статусом. Поэтому законодатель может, исходя из теории функциональной необходимости, предусматривать для них определенные привилегии. В частности, устанавливать исключения из общего порядка судопроизводства для некоторых субъектов (Президента, депутатов, судей, прокуроров и т. д.) в зависимости от реализуемых ими полномочий, защищаемого интереса и других факторов. Такое правовое явление, как иммунитет, представляет собой привилегию, обеспечивающую правовую безопасность и самостоятельность этих должностных лиц [2, 127].
Говоря об иммунитете, как об отступлении от принципа равноправия, надо исходить из точки зрения, что всякий принцип — это общее правило с исключениями, которые выступают не в роли изъятия из принципов, а в качестве необходимой составной части его содержания.
Государство может устанавливать исключения из общего порядка судопроизводства для определенных субъектов в зависимости от выполняемых функций, защищаемого интереса и некоторых других обстоятельств. Главное, — чтобы такие исключения соответствовали критериям справедливости правовой нормы, состоящими в научной обоснованности, истинности отображений требований закономерного развития общества, учет непосредственных и более отдаленных целей. Так, например, иммунитет судьи является средством правовой защиты носителей судебной власти в целях обеспечения эффективного отправления правосудия.
Литература:
- Уголовный процесс / Под ред. К. Ф. Гуценко 2-е изд., перераб. и доп. — М.: Зерцало, 2005. 736 с.
- Малько А. В. Суменков С. Ю. Привилегии и иммунитеты как особые правовые исключения. Пенза: ИИЦ ПГУ, 2005. 189 с.
- Баглай М. В. Учебник для вузов. — 3-е изд., изм. и доп. — М.: Издательство НОРМА (Издательская группа НОРМА-ИНФРА • М), 2002. 800 с.
- Исламова С. Х. Структура и содержание информационного мировоззрения как компонента информационной культуры личности [Текст] // Актуальные вопросы современной педагогики: материалы X Междунар. науч. конф. (г. Самара, март 2017 г.). — Самара: ООО «Издательство АСГАРД», 2017. — С. 134–136. — URL https://moluch.ru/conf/ped/archive/212/11952/ (дата обращения: 06.10.2019).
Основные термины (генерируются автоматически): иммунитет, РФ, Конституция РФ, государственное принуждение, должностное положение, общее правило, правовое равенство, свидетельский иммунитет, уголовный процесс, юридическая ответственность.