И иммунитетах специализированных учреждений
Генеральная Ассамблея ООН Резолюцией 179 (II) от 21 ноября 1947 г. утвердила Конвенцию о привилегиях и иммунитетах специализированных учреждений. Цель этой Конвенции — установление единообразия в привилегиях и иммунитетах, которыми пользуются ООН и различные специализированные учреждения.
Согласно ст.2 Конвенции специализированные учреждения имеют статус юридического лица. Они обладают правоспособностью:
- а)заключать контракты;
- б)приобретать недвижимое и движимое имущество и располагать таковым;
- в)возбуждать судебное преследование.
Специализированные учреждения, с имуществами и активами, где бы и в чьем бы распоряжении они ни находились, пользуются иммунитетом от любой формы судебного вмешательства, кроме случаев, когда они определенно отказываются от иммунитета в каком-либо отдельном случае.
Помещения специализированных учреждений неприкосновенны. Имущество и акты этих организаций, где бы они ни находились, не подлежат обыску, реквизиции, конфискации, экспроприации или какой-либо другой форме вмешательства путем исполнительных, административных, судебных и законодательных действий.
Специализированные учреждения могут располагать фондами, золотом или валютой любого рода и производить операции в любой валюте.
Активы, доходы и другая собственность освобождаются от всех прямых налогов, таможенных сборов, импортных и экспортных запрещений и ограничений.
Представители членов специализированных учреждений при исполнении ими своих обязанностей и при поездках к месту заседаний и обратно пользуются следующими привилегиями и иммунитетами:
- а)иммунитетом от личного ареста или задержания и от наложения ареста на личный багаж, а также всякого рода судебно-процессуальным иммунитетом в отношении всего сказанного, написанного или совершенного ими в качестве должностных лиц;
- б)неприкосновенностью всех бумаг и документов;
- в)правом пользоваться шифром и получать бумаги или корреспонденцию посредством курьеров или вализы;
- г)изъятием ограничений для них самих и их жен по иммиграции, регистрации иностранцев и государственной служебной повинности в стране, в которой они временно пребывают или через которую они проезжают при исполнении своих обязанностей;
- д)теми же льготами в отношении валютных ограничений и ограничений обмена денег, какие предоставляются представителям иностранных правительств, находящимся во временных служебных командировках;
- е)теми же иммунитетами и льготами в отношении их личного багажа, какие предоставляются дипломатическим представителям соответствующего ранга.
Каждое специализированное учреждение определяет категории должностных лиц, по отношению к которым должны применяться положения об иммунитетах и привилегиях. Они представляют эту информацию правительствам всех государств — участников Конвенции и Генеральному секретарю ООН.
Должностные лица специализированных учреждений не подлежат судебной ответственности за сказанное или написанное ими и за все действия, совершенные ими в качестве должностных лиц. Они пользуются теми изъятиями из обложения налогами окладов и вознаграждений, уплачиваемых им специализированными учреждениями, и на таких же условиях, какими пользуются должностные лица ООН. Должностные лица специализированных учреждений освобождаются вместе с женами и родственниками, находящимися на их иждивении, от ограничений по иммиграции и от регистрации иностранцев. Эти лица имеют право на репатриацию.
Привилегии и иммунитеты предоставляются должностным лицам лишь в интересах специализированных учреждений, а не для их личной выгоды.
Все разногласия, возникающие из толкования или применения Конвенции 1947 г., передаются Международному суду ООН, за исключением случаев, когда стороны соглашаются разрешать разногласия иным путем.
Помимо соглашений с ООН специализированные учреждения заключают соглашения между собой. Эти соглашения предусматривают сотрудничество и консультации, взаимное представительство, обмен информацией и документами, статистическое обслуживание, мероприятия по набору персонала, оплату специальных услуг. Без этих соглашений сегодня невозможно международное сотрудничество в соответствующих областях.
Для того чтобы международная организация могла нормально функционировать, она должна пользоваться определенными привилегиями и иммунитетами. Представители государств — членов международной организации и ее должностные лица также должны пользоваться привилегиями и иммунитетами, необходимыми для выполнения ими своих функций.
Эти положения, нашедшие отражение в ст. 104 и 105 Устава ООН и в уставных документах ряда др. международных организаций, являются в настоящее время общепризнанными.
В развитие положений ст. 105 Устава ГА ООН 13 февраля 1946 г. приняла Конвенцию о привилегиях и иммунитетах ООН, в которой данные вопросы регламентируются более конкретно. 21 ноября 1947 г. ГА ООН утвердила Конвенцию о привилегиях и иммунитетах специализированных учреждений. Данная конвенция применима ко всем специализированным учреждениям системы ООН с учетом некоторых изменений, предусматриваемых в особых приложениях, разрабатываемых самими этими учреждениями с целью отражения их специфики.
К этому следует добавить, что ООН заключила соглашения с США и Швейцарией о штаб-квартирах Организации на территориях этих двух стран (соответственно соглашения от 19 апреля 1946 г. и от 26 июня 1947 г.), а специализированные учреждения, в свою очередь, имеют соглашения с государствами, на территории которых расположены их штаб-квартиры (ЮНЕСКО — с Фр., ФАО — с Италией и т.д.). В этих соглашениях содержатся положения о привилегиях и иммунитетах представителей государств и должностных лиц соответствующих организаций.
Необходимо подчеркнуть, что иммунитет представителей государств в международных организациях значительно шире, полнее, чем иммунитет должностных лиц. По существу он аналогичен дипломатическому, что имеет под собой серьезные основания. Главным здесь является то, что, как и в случае с дипломатическими представителями, в основе иммунитетов и привилегий представителей государств в международных организациях и в органах этих организаций лежит прежде всего право государств на международное представительство. Отсюда необходимость обладания этой категорией представителей максимально возможными привилегиями и иммунитетами, приближающимися к дипломатическим или аналогичными им.
Вместе с тем необходимо отметить, что, в отличие от дипломатических представителей, эти представители не аккредитованы при государствах пребывания и реализуют свои права на международное представительство не перед ними, хотя в них и находятся, а в рамках международной организации. Аналогичное положение складывается и в отношении делегаций государств на международных конференциях, которые также не аккредитованы при государстве, на территории которого проводится конференция. Никто, разумеется, не может обязать государство стать страной пребывания. Но коль скоро государство взяло на себя такую роль, оно обязано обеспечить представителям государств в международных организациях и делегациям на конференциях соответствующие привилегии и иммунитеты, которыми, конечно, они должны пользоваться добросовестно.
Из того факта, что эти представители не аккредитованы в государстве пребывания, а представляют свои государства в международной организации (органе, на конференции), вытекают по меньшей мере три правовых последствия: а) их назначение не обусловливается получением агремана от организации или государства пребывания; б) такие представители не могут быть объявлены persona non grata по правилам, применяемым в двусторонней дипломатии; в) по отношению к ним государство пребывания не может применять принцип взаимности.
Что касается представителей государств в международных организациях, в органах этих организаций и на созываемых ими международных конференциях, то на практике, сложившейся в системе ООН, они обладают иммунитетами и привилегиями, аналогичными дипломатическим.
Согласно ст. 4 Конвенции о привилегиях и иммунитетах ООН от 13 февраля 1946 г., представители государств-членов в главных и вспомогательных органах ООН (делегаты, их заместители, советники, эксперты и секретари делегаций) обладают практически всеми привилегиями, иммунитетами и льготами, какими пользуются дипломатические представители.
Двусторонние соглашения о штаб-квартирах ООН и ряда др. международных организаций универсального характера предусматривают для постоянных представителей государств при международных организациях привилегии и иммунитеты, аналогичные дипломатическим, однако в некоторых соглашениях они несколько сужены.
Так, соглашение ООН с США о штаб-квартире ООН, признавая в принципе за представителями государств в ООН и в специализированных учреждениях ООН право на дипломатические привилегии и иммунитеты, в то же время позволяет властям США возбуждать с согласия государственного секретаря дела против сотрудников представительств и должностных лиц ООН с целью предъявления им требования о выезде из Соединенных Штатов «при злоупотреблении своими привилегиями». Правда, в соглашении оговорено, что такое согласие может быть дано государственным секретарем США лишь после консультации с соответствующим государством — членом ООН (когда дело касается представителя такого государства или члена его семьи) или после консультации с Генсеком или главным должностным лицом специализированного учреждения, когда речь идет о его должностных лицах.
Кроме того, в соглашении говорится, что лицам, пользующимся дипломатическими привилегиями и иммунитетами, то есть представителям государств при международных организациях, может быть предъявлено требование о выезде из США «с соблюдением обычного порядка, установленного в отношении дипломатических представителей, аккредитованных при правительстве Соединенных Штатов». Иными словами, здесь предпринята попытка распространить на эту категорию представителей норму о persona non grata, что противоречит статусу представителей государств при международной организации.
14 марта 1975 г. на конференции ООН, созванной в Вене по решению ГА ООН, была принята Конвенция о представительстве государств в их отношениях с международными организациями универсального характера. Конвенция предусматривает свободу назначения посылающими государствами сотрудников постоянных представительств. В ней закреплены принципы полной неприкосновенности личности представителей государств в международных организациях и на международных конференциях, помещений постоянных представительств, жилых помещений делегаций, а также почты представительств и делегаций; четко очерчены правовой статус, привилегии и иммунитеты постоянных представителей, постоянных наблюдателей, делегаций, а также наблюдателей в органах и на международных конференциях. Объем предоставляемых всем этим категориям представителей государств привилегий и иммунитетов приближается к дипломатическому. Конвенция не содержит положения о persona non grata в том его виде, который характерен для двусторонней дипломатии.
Конвенция также регулирует вопрос о привилегиях и иммунитетах административно-технического персонала постоянных представительств и делегаций, приравнивая его в основном к административно-техническому персоналу дипломатических представительств.
В конвенцию включены положения об обязанности государства пребывания международной организации не только обеспечивать все надлежащие условия для нормальной деятельности постоянных представительств и делегаций, но и принимать все надлежащие меры к возбуждению судебного преследования и наказанию лиц, виновных в совершении посягательств на представительства и делегации.
Особенности правового статуса должностных лиц и служащих международных организаций.
В основе привилегий и иммунитетов должностных лиц международных организаций лежит теория функциональной необходимости. Конвенция о привилегиях и иммунитетах ООН устанавливает, что должностные лица ООН пользуются следующими привилегиями и иммунитетами: они не подлежат судебной ответственности за сказанное или написанное ими и за все действия, совершенные ими в качестве должностных лиц; они освобождаются от обложения налогами окладов и вознаграждений, выплачиваемых им Объединенными Нациями, от государственных служебных повинностей, а также вместе с женами и родственниками, находящимися на их иждивении, от ограничений по въезду в страну и от регистрации в качестве иностранцев. Они пользуются теми же привилегиями в отношении обмена валюты, которые предоставляются должностным лицам соответствующего ранга, входящим в состав дипломатических миссий, аккредитованных при соответствующем правительстве, а также вместе со своими женами и родственниками, состоящими на их иждивении, такими же льготами по репатриации, какими пользуются дипломатические представители во время международных кризисов; имеют право ввозить беспошлинно свою мебель и имущество при первоначальном занятии должности в соответствующей стране.
Круг лиц, которые пользуются перечисленными привилегиями и иммунитетами, определяется Генсеком ООН. Об этом сообщается правительствам всех стран — членов ООН, поскольку эти привилегии и иммунитеты должны предоставляться должностным лицам ООН на территориях всех стран — участниц конвенции.
Эксперты ООН, выезжающие в командировки по поручению Объединенных Наций, пользуются во время командировок более широкими привилегиями и иммунитетами, чем должностные лица ООН в ее штаб-квартире. Им, в частности, предоставляются: иммунитет от личного ареста или задержания и от наложения ареста на их личный багаж; всякого рода судебно-процессуальный иммунитет в отношении всего сказанного или написанного ими и совершенного ими при исполнении служебных обязанностей; неприкосновенность всех бумаг и документов; право пользоваться шифром и получать корреспонденцию посредством курьеров или вализ для сношений с Объединенными Нациями; те же льготы в отношении ограничений на обмен денег, какие предоставляются сотрудникам дипломатических представительств, находящимся во временных служебных командировках; те же иммунитеты и льготы в отношении их личного багажа, какие предоставляются дипломатическим представителям.
Специализированные учреждения ООН – это самостоятельные универсальные международные межправительственные организации специальной компетенции (некоторые из них были созданы до создания самой ООН, например, ВПС и МОТ). Все эти ММПО учреждены на основе международных договоров и обладают международной правосубъектностью. Они наделены самостоятельными полномочиями в различных областях международного сотрудничества.
Получение какой-либо международной организацией статуса специализированного учреждения ООН предусмотрено в Уставе ООН (гл. IX и X). Такой статус получают ММПО, связанные с ООН специальными соглашениями, которые заключает ЭКОСОС и утверждает ГА ООП. Соглашения определяют условия взаимодействия специализированных учреждений с ООН и друг с другом. ЭКОСОС уполномочен согласовывать и координировать деятельность таких учреждений.
Признаки специализированных учреждений ООН:
- – межправительственный характер их учредительных документов (уставов);
- – наличие международной правосубъектности;
- – возможность привлечения к международной ответственности;
- – универсальный характер членства и специальная предметная компетенция;
- – связь с ООН. Это специфический признак, который позволяет выделять специализированные учреждения в особую группу ММПО (ст. 57 Устава ООН).
Членами специализированных учреждений могут быть и государства – члены ООН, и государства – нечлены ООН (для них установлен более сложный порядок вступления в эти организации). Некоторые из таких учреждений открыты для вступления другим субъектам международного права – ГПО; нациям, борющимся за независимость; иным ММПО и МНПО. Специализированные учреждения представляют собой постоянно действующий механизм с устойчивой внутриорганизационной структурой и внутренним правом; их деятельность не ограничена никакими сроками – уставы этих ММПО не предусматривают возможности их ликвидации.
Классификация специализированных учреждений следующая.
Организации экономического характера: МБРР, МВФ, МФК, МАР, МИГА, ВТО, ИКАО, ИМО, ФАО (Продовольственная и сельскохозяйственная организация), ИФАД (Международный фонд сельскохозяйственного развития), МСЭ, ВПС, ЮНИДО (Организация ООН по промышленному развитию), ВМО (Всемирная метеорологическая организация).
Организации социального характера: МОТ, ВОЗ.
Организации культурно-гуманитарного характера: ЮНЕСКО, ВОИС.
МВФ создан в соответствии с Бреттон-Вудским соглашением в 1944 г. Координирует валютно-кредитную политику государств-членов, предоставляет им кредиты, содействует созданию многосторонней системы платежей и переводов по текущим операциям и устранению валютных ограничений. Уставный капитал М ВФ – около 150 млрд долл. США; формируется за счет взносов государств-членов. 25% выделенной квоты государства-члены оплачивают в СДР (специальные права заимствования) или в свободно конвертируемой валюте, 75% – в национальной валюте.
Руководящие и постоянные вспомогательные органы МВФ: Совет управляющих (по два представителя от каждого государства-члена), Исполнительный совет (24 члена), Временный комитет (24 члена), Комитет по развитию, Директор-распорядитель, Фонд системной трансформации, Фонд компенсационного финансирования, Фонд структурной адаптации. Членами МВФ являются более 180 государств.
МБРР создан в 1944 г. в соответствии с Бреттон-Вудским соглашением. Содействует реконструкции и развитию государств-членов путем поощрения капиталовложений в промышленность. Основная задача МБРР – стимулировать частные иностранные капиталовложения путем предоставления гарантий или прямого участия, содействовать международной торговле, поддерживать платежный баланс. Членами МБРР могут быть только государства – члены МВФ (около 180 государств).
Руководящие и постоянные вспомогательные органы МБРР: Совет управляющих (управляющие и их заместители – по одному от каждого государства-участника), Директорат (20 исполнительных директоров), Совместный комитет по развитию Всемирного банка и МБРР (24 члена), Президент Банка. Структурным подразделением (филиалом) МБРР является МИГА – самостоятельная ММПО, специализированное учреждение ООН.
МФК основана в 1956 г. как филиал МБРР. Осуществляет помощь в управлении экономикой, финансирует инвестиции в частный и смешанный секторы экономики (прежде всего, в развивающихся государствах), предоставляет долгосрочные кредиты (до 25 лет). Органы управления МФК:
Совет управляющих (состоит из управляющих МБРР и их заместителей), Совет директоров (состоит из директоров- распорядителей МБРР), Председатель Совета директоров (одновременно – Президент МБРР). Члены МФК – более 150 государств.
МАР создана в 1959 г. для предоставления кредитов на более льготных условиях, чем МБРР. Органы управления те же, что и в МБРР (Совет управляющих и Директорат). Президент МАР – одновременно Президент МБРР и МФК. Персонал МБРР по совместительству выполняет функции персонала МАР. МИГА, МФК и МАР – это филиалы МБРР, его дочерние организации (при этом все они – самостоятельные ММПО).
Эти пять ММПО (МВФ, МБРР, МФК, МАР, МИГА) являются самыми крупными из всех существующих в мире валютно-финансовых организаций и составляют Группу Всемирного банка. Обладают финансовой и юридической независимостью и в качестве специализированных учреждений входят с систему ООН.
ВТО создана в 1994 г. на основе решений Уругвайского раунда ГАТТ (Генеральное соглашение по тарифам и торговле). ВТО заменила ГАТТ и является его правопреемницей. Все члены ГАТТ (около 130 государств) автоматически стали членами ВТО. В настоящее время членами ВТО являются около 150 государств. ВТО – это и международная организация, и одновременно комплекс правовых документов, своего рода многосторонний торговый договор, определяющий права и обязанности государств в области международной торговли. Правовая основа ВТО – Генеральное соглашение по тарифам и торговле в ред. 1994 г. (ГАТТ-94), Генеральное соглашение о торговле услугами (ГАТС) и другие соглашения, которые в комплексе составляют Соглашение о ВТО.
Руководящие и постоянные вспомогательные органы ВТО: Конференция министров, Генеральный совет, Комитет по урегулированию споров, Комитет по пересмотру торговой политики, Комитет по торговле и развитию, Комитет по бюджетным вопросам, Секретариат, Совет но торговле товарами, Совет по торговле услугами, Совет по торговым аспектам прав интеллектуальной собственности.
ИМО функционирует с 1959 г. Обеспечивает сотрудничество между государствами в области регулирования любых технических вопросов, затрагивающих международное морское судоходство. При ИМО функционируют Всемирный морской университет, Морская транспортная академия, Международный институт морского права. Члены ИМО – более 160 государств.
Руководящие и постоянные вспомогательные органы ИМО: Ассамблея, Совет (32 члена), Комитет по безопасности на морс (18 членов), Комитет по защите морской среды (16 членов), Комитет по техническому сотрудничеству, Подкомитет по упрощению формальностей в морском судоходстве, Юридический комитет, Секретариат.
ИКАО учреждена в соответствии с Чикагской конвенцией о международной гражданской авиации 1944 г. С 1946 г. ИКАО является специализированным учреждением ООН. Главная цель ИКАО – обеспечение безопасности и упорядочение развития международной гражданской авиации. Высший орган ИКАО – Ассамблея – состоит из представителей всех государств-членов. В настоящее время членами ИКАО являются более 190 государств. Совет ИКАО избирается Ассамблеей, состоит из 33 членов. Формируется на основе принципа специфических интересов: надлежащее представительство государств, играющих ведущую роль в воздушном транспорте; государств, вносящих наибольший вклад в предоставление средств для обслуживания международной гражданской авиации; государств, назначение которых обеспечивает представительство в Совете всех основных географических регионов мира. Основными рабочими органами ИКАО являются Секретариат, Юридический комитет, Аэронавигационная комиссия, Авиатранспортный комитет, Комитет по совместной поддержке, Финансовый комитет, Комитет по незаконному вмешательству, Комитет по кадрам и Комитет но техническому сотрудничеству.
МСЭ основан в 1865 г. как Международный телеграфный союз. Специализированным учреждением ООН является с 1947 г. Задачи МСЭ: регулирование и координация сотрудничества в области электросвязи; совершенствование технических средств радиосвязи; обеспечение безопасности связи. МСЭ распределяет радиочастоты и регистрирует их присвоение, принимает рекомендации по унификации соответствующих правил и тарифов, оказывает финансовую и технологическую помощь. Главные и постоянные вспомогательные органы МСЭ: Полномочная конференция, Административный совет (36 членов), Генеральный секретариат, Международный комитет регистрации радиочастот, Международный консультативный комитет по радио, Международный консультативный комитет по телеграфии и телефонии.
ВПС основан в 1874 г. Статус специализированного учреждения ООН получил в 1947 г. Основная задача – образование почтовой территории во всех странах и совершенствование национальных почтовых систем. Главные и постоянные вспомогательные органы: Всемирный почтовый конгресс, Исполнительный совет (40 членов), Консультативный совет по почтовым исследованиям, Международное бюро (Секретариат ВПС).
МОТ создана в 1919 г. Статус специализированного учреждения ООН имеет с 1946 г. Наряду с государствами в МОТ представлены профсоюзы и предприниматели. Содействует улучшению условий труда и повышению жизненного уровня трудящихся; разрабатывает международные конвенции и рекомендации по вопросам заработной платы, рабочего времени, охраны труда, признания прав на организацию профсоюзов. Главный орган МОТ – Генеральная конференция (состоит из делегаций государств-участников – два представителя от правительства, по одному – от предпринимателей и трудящихся), Административный совет (56 членов – 28 представителей от правительств, по 14 – от предпринимателей и трудящихся), Международное бюро труда.
ВОЗ учреждена в 1946 г. Основные цели: достижение наиболее высокого уровня здоровья; разработка международных стандартов в области диагностики, продуктов питания, биологических и фармацевтических препаратов; борьба с опасными болезнями; борьба за психическое здоровье и гармонию в межчеловеческих отношениях; улучшение состояния окружающей среды. Главные органы ВОЗ: Всемирная ассамблея здравоохранения, Исполнительный комитет (30 членов), Секретариат.
ЮНЕСКО учреждена в 1946 г. Цели ЮНЕСКО: содействовать укреплению мира посредством развития образования, науки и культуры; использовать СМИ в целях поощрения и развития прав и свобод человека. Главные направления деятельности ЮНЕСКО: образование и будущее (обеспечение начального и развитие высшего образования); наука на службе развития (человек и биосфера); социальные и гуманитарные пауки (содействие в области соблюдения прав человека и демократии; борьба со всеми формами дискриминации); культура: прошлое, настоящее, будущее (защита культурного наследия; сохранение культурной самобытности); коммуникация, информация и информатика на службе человека (поощрение свободы прессы, плюрализма и разнообразия СМИ).
Руководящие органы: Генеральная конференция (почти 190 государств-членов), Исполнительный совет (51 член), Секретариат. В Исполнительный совет входят лица, компетентные в области искусства, литературы, науки, образования, распространения знаний. В работе учитывается разнообразие культур и принцип справедливого географического распределения.
ВОИС учреждена на основе Конвенции о создании ВОИС 1967 г. Статус специализированного учреждения ООН имеет с 1974 г. Задачи ВОИС: охрана интеллектуальной собственности; обеспечение административного сотрудничества 18 межправительственных союзов, занимающихся оказанием помощи в охране интеллектуальной собственности и авторского права. Руководящие органы: Конференция, ГА (государства – члены Парижского (100 государств) или Бернского (83 государства) союзов), Международное бюро, Директорат.
МАГАТЭ создано в 1957 г. В системе органов ООН занимает особое место, поскольку формально не является специализированным учреждением ООН, но по специальному соглашению выполняет функции такой организации. В рамках МАГАТЭ разрабатываются международные документы в области мирного использования атомной энергии, осуществляется сотрудничество по обеспечению невоенного применения ядерпых материалов. Члены МАГАТЭ – все государства, в которых осуществляется мирная атомная деятельность (около 150 государств).
Руководящие органы: Генеральная конференция и Совет управляющих. Совет формируется на основе принципа наибольшей развитости данного государства в области технологии атомной энергии, включая производство исходных материалов и состоит из представителей 35 государств (13 – представители государств, наиболее развитых в области технологии атомной энергии, назначаются самим Советом; остальные члены ежегодно избираются Генеральной конференцией).