Иммунитет депутата областной думы

«Выходит, привлечь депутата к административной ответственности с согласия регионального заксобрания нельзя, так как это противоречит Конституции, а вот с согласия прокурора — почему-то можно»,— заявил “Ъ” первый зампред думского комитета по госстроительству Юрий Синельщиков (КПРФ), которому не понятна логика авторов законопроекта.

ТАСС-ДОСЬЕ. 24 октября 2019 года Государственная дума РФ приняла постановление о согласии на снятие неприкосновенности с депутата Николая Герасименко (фракция «Единая Россия»). За проголосовали 329 парламентариев, трое выступили против и один воздержался. В конце июня 2019 года Герасименко попал в дорожно-транспортное происшествие в Москве, в котором пострадал мотоциклист. В отношении парламентария было возбуждено дело об административном правонарушении по ч. 2 ст. 12.24 КоАП («Нарушение Правил дорожного движения, повлекшее причинение вреда здоровью потерпевшего средней тяжести»). По словам председателя комиссии Госдумы по вопросам депутатской этики Отари Аршбы, Герасименко, если судом его вина будет доказана, грозит штраф на сумму 10 тыс. рублей или лишение водительских прав. ТАСС подготовил справку о случаях снятия иммунитета с депутатов Госдумы РФ.

Процедура лишения депутатов неприкосновенности

Согласно ст. 98 Конституции РФ, а также ст. 19 федерального закона «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» от 8 мая 1994 года, депутаты Госдумы обладают неприкосновенностью в течение всего срока их полномочий. Они не могут быть привлечены к уголовной или административной ответственности, задержаны или арестованы, подвергнуты обыску и личному досмотру (кроме случаев задержания на месте преступления). Неприкосновенность распространяется на занимаемые парламентариями жилые и служебные помещения, личные и служебные транспортные средства, средства связи, принадлежащие им документы, багаж, на их переписку.

В случае возбуждения в отношении депутатов уголовного дела или дела об административном правонарушении, которое влечет административную ответственность, налагаемую в судебном порядке, орган дознания или следователь в трехдневный срок сообщает об этом генпрокурору РФ. Генеральный прокурор в недельный срок обязан внести в нижнюю палату парламента представление о снятии с депутата иммунитета. Без согласия Думы дело не может быть передано в суд.

Вопрос о лишении неприкосновенности решается на заседании Госдумы. В ходе него выступают представитель комиссии по вопросам депутатской этики, генпрокурор РФ и сам депутат, в отношении которого внесено соответствующее постановление. Решение считается принятым, если за него проголосовало большинство парламентариев.

Случаи лишения неприкосновенности депутатов Госдумы

Государственная дума за время своей работы десять раз принимала постановления о снятии с депутатов иммунитета (без учета решения от 24 октября 2019 года). Первая попытка лишения неприкосновенности была предпринята Госдумой I созыва в апреле 1995 года. По представлению генпрокурора РФ парламентарии голосовали за снятие иммунитета с независимого депутата Сергея Мавроди, создателя компании «МММ», обвинявшегося в финансовых махинациях. Однако тогда для принятия постановления не хватило 17 голосов (283 при необходимом минимуме 300).

Надиршах Хачилаев (1998)

18 сентября 1998 года Госдума II созыва лишила депутатской неприкосновенности независимого депутата Надиршаха Хачилаева. Соответствующий запрос направила в Думу Генпрокуратура РФ, обвинив депутата и его брата Магомеда в организации массовых беспорядков и вооруженном захвате Дома правительства в Махачкале в мае 1998 года. В октябре 1999 года Хачилаев был арестован. 13 июня 2000 года Верховный суд Дагестана вынес приговор: в связи с отказом прокурора от главного пункта обвинения (организация массовых беспорядков) Хачилаев был признан виновным только в незаконном хранении оружия. Его приговорили к полутора годам лишения свободы и освободили из-под стражи в связи с амнистией в честь 55-летия Победы. 11 августа 2003 года Хачилаев был застрелен в Махачкале.

Владимир Головлев (2001)

1 ноября 2001 года решением Госдумы III созыва был лишен депутатской неприкосновенности сопредседатель партии «Либеральная Россия», заместитель председателя думского комитета по бюджету Владимир Головлев (фракция «Союз правых сил»). При этом нижняя палата дала согласие генпрокурору на расследование уголовного дела в отношении депутата, возбужденного по ст. 147 УК РСФСР («Мошенничество»), но отказала в разрешении на его арест. Головлев обвинялся в злоупотреблении служебным положением во время работы на посту председателя комитета по управлению госимуществом администрации Челябинской области в 1991-1992 годах и хищении 22 млрд неденоминированных рублей при продаже пакета акций Магнитогорского металлургического комбината. 21 августа 2002 года Головлев был застрелен в Москве, дело в отношении него закрыто.

Ашот Егиазарян (2010)

3 октября 2010 года Госдума V созыва дала согласие генпрокурору РФ на лишение неприкосновенности депутата из фракции ЛДПР Ашота Егиазаряна. В отношении него в 2010 и 2012 годах были возбуждены три уголовных дела по обвинению в мошенничестве в крупном размере (присвоение акций и наличных средств на общую сумму свыше 7 млрд рублей). 31 января 2011 года Басманный суд столицы заочно выдал санкцию на арест Егиазаряна, который находится на территории США и объявлен в федеральный и международный розыск. 9 марта 2011 года Госдума дала согласие на его арест. В сентябре 2013 года Минюст США отказал Генпрократуре РФ в выдаче Егиазаряна. 31 мая 2018 года Замоскворецкий суд Москвы заочно приговорил экс-депутата к семи годам колонии общего режима и штрафу в размере 700 тыс. рублей.

Владимир Бессонов (2012)

6 июля 2012 года Госдума VI созыва дала генпрокурору согласие на лишение неприкосновенности Владимира Бессонова (фракция КПРФ). Он был обвинен в применении насилия по отношению к сотрудникам правоохранительных органов во время несанкционированного митинга в Ростове-на-Дону 2 декабря 2011 года (ч. 2. ст. 318 УК РФ). Владимир Бессонов расценил ситуацию как «политический заказ» и дважды — в 2013 и 2014 годах — пытался обжаловать решение о снятии иммунитета в Верховном суде, однако его обращения были отклонены. 28 января 2015 года Госдума дала согласие на передачу уголовного дела в отношении Бессонова в суд. Сам бывший парламентарий на суде не присутствовал, он находится за пределами РФ. 12 сентября 2018 года Кировский районный суд Ростова-на-Дону заочно приговорил Владимира Бессонова к трем годам лишения свободы с отбыванием в колонии общего режима. Экс-депутат объявлен в федеральный розыск.

Константин Ширшов (2013)

13 февраля 2013 года Госдума VI созыва лишила Константина Ширшова (фракция КПРФ) парламентской неприкосновенности и согласилась на привлечение его к уголовной ответственности, удовлетворив запрос генпрокурора РФ. 19 апреля 2013 года ему было предъявлено обвинение в покушении на мошенничество. По данным следствия, вместе с соучастниками Ширшов требовал от предпринимателя Александра Чернякова €7,5 млн за содействие в получении депутатского мандата. Сам Ширшов обвинения отверг, однако согласился сложить полномочия депутата. 22 ноября 2013 года Госдума поддержала представление Генпрокуратуры о передаче уголовного дела в суд. 26 мая 2014 года депутат был приговорен Мосгорсудом к пяти годам колонии общего режима со штрафом в размере 700 тыс. рублей. Приговор вступил в силу 15 апреля 2015 года. С этого дня депутатские полномочия Ширшова были прекращены (постановление Госдумы от 22 мая 2015 года). В январе 2017 года экс-депутат был освобожден из мест лишения свободы досрочно.

Олег Михеев (2013)

19 февраля 2013 года Госдума VI созыва дала согласие Генпрокуратуре РФ на лишение неприкосновенности Олега Михеева («Справедливая Россия») для возбуждения уголовного дела. По версии следствия, Михеев был причастен к неправомерному завладению 14 объектами недвижимости Волгоградского моторостроительного завода на сумму свыше 500 млн рублей и покушению на хищение 2,1 млрд рублей. Промсвязьбанка. В январе 2017 года дело в отношении Михеева было направлено в суд. Депутат свою вину не признал. 25 апреля 2017 года Советский районный суд Волгограда вынес постановление о заочном аресте Олега Михеева, он был объявлен в федеральный розыск. 30 августа 2019 года Басманный суд Москвы вынес в отношении Михеева еще одно заочное решение об аресте, экс-депутат был объявлен в международный розыск по линии Интерпола.

Алексей Митрофанов (2014)

10 июня 2014 года Госдума VI созыва лишила неприкосновенности главу комитета по информполитике Алексея Митрофанова («Справедливая Россия») и дала согласие генпрокурору РФ на привлечение депутата в качестве обвиняемого по делу о мошенничестве в особо крупных размерах в составе организованной группы (ч. 3 ст. 30, ч. 4 ст. 159 УК РФ). Соответствующее представление генпрокурора поступило в Госдуму 20 мая 2014 года. Запрос был связан с уголовным делом о вымогательстве $200 тыс. у бывшего соучредителя компании «Арктур-Строй» Вячеслава Жарова. О завершении расследования в отношении Алексея Митрофанова, который покинул пределы РФ, не сообщалось.

Николай Паршин (2014)

4 июля 2014 года был лишен неприкосновенности депутат VI созыва от фракции КПРФ Николай Паршин. Госдума дала согласие генпрокурору РФ на привлечение депутата в качестве обвиняемого по делу о мошенничестве, совершенном группой лиц по предварительному сговору в особо крупных размерах. Соответствующее представление генпрокурора поступило в Госдуму 1 июля. Николай Паршин подпал под подозрение в связи с расследованием уголовного дела, возбужденного в апреле 2014 года в отношении чиновников Волгоградской области, обвиняемых в махинациях с землей. Сумма ущерба для областного бюджета составила 25 млн рублей. 26 августа 2015 года Паршин был объявлен в федеральный розыск. 26 апреля 2017 года Волжский городской суд (Волгоградская область) вынес решение о заочном заключении экс-депутата под стражу.

Илья Пономарев (2015)

7 апреля 2015 года Госдума VI созыва лишила неприкосновенности Илью Пономарева (фракция «Справедливая Россия») по запросу Генпрокуратуры. Депутат стал фигурантом уголовного дела о пособничестве в растрате 22 млн рублей из средств фонда «Сколково». В 2013 году Гагаринский суд Москвы постановил взыскать с депутата 2,7 млн рублей по иску главы фонда Виктора Вексельберга, однако Пономарев не исполнил предписание суда. 17 июля 2015 года Басманный суд Москвы вынес решение о заочном аресте депутата, который покинул пределы РФ. 16 октября 2015 года Госдума дала согласие органам следствия на его арест, а 10 июня 2016 года лишила Пономарева мандата за неисполнение им депутатских обязанностей.

Вадим Белоусов (2018)

6 декабря 2018 года Государственная дума VII созыва дала согласие Генпрокуратуре РФ на лишение неприкосновенности депутата фракции «Справедливая Россия» Вадима Белоусова. Вопрос о депутатском иммунитете впервые за 25 лет работы Государственной думы обсуждался в закрытом от прессы режиме. Представление Генпрокуратуры о лишении депутатской неприкосновенности Белоусова и привлечения его к уголовной ответственности поступило в Госдуму 19 июня 2018 года. Депутат подозревается в преступлениях финансового характера. Дело в отношении него связано с расследованием уголовного дела экс-губернатора Челябинской области Михаила Юревича, обвиняемого в коррупции. В период капитального ремонта дорог в регионе в 2011-2014 годах Юревич получил от предпринимателей области за свое покровительство не менее 3,4 млрд рублей. Часть средств, как считает следствие, могла выводиться через подконтрольное в то время Белоусову ЗАО «Южуралавтобан».

П.В. Гулидов

депутат Думы Черниговского района Приморского края

Депутатская
неприкосновенность — важнейшая гарантия независимой деятельности для
депутата любого законодательного (представительного) органа. Однако следует
учитывать, что в зависимости от уровня власти содержание такой
гарантии может существенно различаться. 

 Что такое депутатская
неприкосновенность?

Понятие «депутатская
неприкосновенность» в законодательстве Российской Федерации, в т. ч.
в Федеральном законе от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»
(далее — Федеральный закон № 131-ФЗ) отсутствует.

К сожалению,
в системе местного самоуправления институту депутатской неприкосновенности
законодателем уделяется самое незначительное на сегодняшний день внимание.
В нормативно-правовых актах, регулирующих статус депутата Государственной
Думы, смысл понятия «депутатская неприкосновенность» раскрывается более широко. 

Так, согласно ч. 1 ст. 98
Конституции РФ депутаты Государственной Думы обладают неприкосновенностью
в течение всего срока их полномочий. Они не могут быть
задержаны, арестованы, подвергнуты обыску, кроме случаев задержания
на месте преступления, а также подвергнуты личному досмотру,
за исключением случаев, когда это предусмотрено федеральным законом для
обеспечения безопасности других людей.

В развитие указанных
положений Конституции РФ ст. 19 Федерального закона от 08.05.1994
№ 3-ФЗ «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата
Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» (далее —
Федеральный закон № 3-ФЗ) предписывает, что депутаты Государственной Думы
без согласия Государственной Думы не могут быть:

·        
привлечены к уголовной или административной
ответственности, налагаемой в судебном порядке;

·        
задержаны, арестованы, подвергнуты обыску (кроме
случаев задержания на месте преступления) или допросу;

·        
подвергнуты личному досмотру,
за исключением случаев, когда это предусмотрено федеральным законом для
обеспечения безопасности других людей.

В силу ч. 3 ст. 19
Федерального закона № 3-ФЗ неприкосновенность депутата Государственной
Думы распространяется на занимаемые им жилые и служебные
помещения, используемые им личные и служебные транспортные средства,
средства связи, принадлежащие ему документы, багаж и переписку.

Естественно, что наличие
у депутата неприкосновенности предполагает и возможность
ее лишения в случаях, когда поступки депутата существенно расходятся
с тем, что предписывает закон. Поэтому в случае возбуждения
уголовного дела или начала производства по делу об административном
правонарушении в отношении депутата Государственной Думы орган дознания
или следователь в трехдневный срок обязан сообщить об этом
Генеральному прокурору РФ. И, если уголовное дело возбуждено или
производство по делу об административном правонарушении начато
в отношении депутата Государственной Думы в связи
с осуществлением им своих полномочий, Генеральный прокурор
РФ в недельный срок после получения сообщения органа дознания или
следователя обязан внести в Государственную Думу представление
о лишении такого депутата неприкосновенности.

Исходя
из изложенного, можно сделать вывод о том, что под депутатской
неприкосновенностью следует понимать особую гарантию
статуса депутата, суть которой заключается в невозможности ареста
депутата, привлечения его к уголовной и административной
ответственности, налагаемым судом, без согласия представительного органа,
членом которого является данный депутат. При этом наличие
депутатской неприкосновенности вовсе не означает полное освобождение
депутата от юридической ответственности, а лишь предполагает
специальный порядок ее применения с целью оградить депутата
от необоснованного преследования, ограничения или ущемления его прав.

Насколько «неприкосновенны»
муниципальные депутаты?

Если с депутатской
неприкосновенностью на уровне высшего законодательного органа Российской
Федерации все более или менее ясно, то на уровне местного
самоуправления этот вопрос решается не так однозначно.

Депутатская
неприкосновенность в приведенном смысле данного понятия в системе
местного самоуправления на уровне представительных органов муниципальных
образований отсутствует. Так, в соответствии с ч. 8 ст. 40
Федерального закона № 131-ФЗ гарантии прав депутатов, членов выборных
органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного
самоуправления при привлечении их к уголовной или административной
ответственности, задержании, аресте, обыске, допросе, совершении
в отношении них иных уголовно-процессуальных
и административно-процессуальных действий, а также при проведении
оперативно-разыскных мероприятий в отношении депутатов, членов выборных
органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного
самоуправления, занимаемого ими жилого и (или) служебного помещения,
их багажа, личных и служебных транспортных средств, переписки,
используемых ими средств связи, принадлежащих им документов
устанавливаются федеральными законами. То есть в вопросе реализации
на уровне местного самоуправления депутатской неприкосновенности
Федеральный закон № 131-ФЗ отсылает к нормам иных федеральных
законов.

На сегодняшний день
гарантии депутатской неприкосновенности для депутатов представительных органов
муниципальных образований установлены лишь одним федеральным законом —
Уголовно-процессуальным кодексом РФ (далее — УПК РФ). Смысл данных
гарантий заключается в следующем. Согласно ст. 448 УПК РФ решение
о возбуждении уголовного дела в отношении депутата представительного
органа муниципального образования либо о привлечении такого депутата
в качестве обвиняемого, если уголовное дело было возбуждено
в отношении других лиц или по факту совершения деяния,
содержащего признаки преступления, принимается руководителем следственного
органа Следственного комитета РФ по субъекту РФ. После возбуждения
уголовного дела либо привлечения депутата представительного органа
муниципального образования в качестве обвиняемого следственные и иные
процессуальные действия в отношении такого депутата производятся
в общем порядке (ч. 1 ст. 450 УПК РФ).

Таким образом, гражданин,
избранный депутатом представительного органа муниципального образования, должен
четко понимать, что единственной гарантией для него является то, что уголовное
дело против него может возбудить не следователь (как это делается
в отношении обычных граждан), а руководитель следственного органа
Следственного комитета РФ по субъекту РФ. В остальном
рассчитывать на снисхождение закона депутатам представительных органов
муниципальных образований не следует.

А потому
несоблюдение правил дорожного движения, в т. ч. езда за рулем в нетрезвом
виде, иные правонарушения независимо от степени тяжести проступка
депутатской «корочкой» прикрыть не удастся. Любое дело,
за исключением уголовного, в отношении виновного депутата будет
возбуждено без промедления.

Что же касается
особого порядка привлечения муниципальных депутатов к уголовной
ответственности, предусмотренного указанной ст. 448 УПК РФ,
то и здесь особо уповать на какие-либо послабления народному
избраннику не следует. Как показывает практика, в случае совершения
депутатом преступного деяния принятие руководителем следственного органа
Следственного комитета РФ по субъекту РФ решения
о привлечении данного депутата к уголовной ответственности —
вопрос времени, притом весьма непродолжительного.

В то же время
Федеральный закон № 131-ФЗ устанавливает еще одну гарантию для депутатов
представительных органов муниципальных образований, которую можно рассматривать
в рамках депутатской неприкосновенности. Согласно ч. 9 ст. 40 Федерального
закона № 131-ФЗ депутат, член выборного органа местного самоуправления,
выборное должностное лицо местного самоуправления не могут быть привлечены
к уголовной или административной ответственности за высказанное
мнение, позицию, выраженную при голосовании, и другие действия,
соответствующие статусу депутата, члена выборного органа местного
самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, в т. ч.
по истечении срока их полномочий. Данное положение
не распространяется на случаи, когда депутатом, членом выборного
органа местного самоуправления, выборным должностным лицом местного
самоуправления были допущены публичные оскорбления, клевета или иные нарушения,
ответственность за которые предусмотрена федеральным законом.

Данную гарантию можно
назвать «гарантией свободы слова», однако, поскольку она напрямую связана
с освобождением депутата от юридической ответственности,
ее также можно рассматривать как составную часть депутатской
неприкосновенности.

Таким образом, суть
депутатской неприкосновенности в системе местного самоуправления
выражается сегодня в двух позициях:

·        
депутат представительного органа муниципального
образования может быть привлечен к уголовной ответственности лишь
по решению руководителя следственного органа Следственного комитета
РФ по субъекту РФ.

·        
депутат представительного органа муниципального
образования не может быть привлечен к уголовной или административной
ответственности за высказанное мнение, позицию, выраженную при
голосовании, и другие действия, соответствующие статусу депутата
(за исключением публичных оскорблений, клеветы или иных нарушений,
ответственность за которые предусмотрена федеральным законом).

В остальном депутат
представительного органа муниципального образования несет сегодня юридическую
ответственность наравне со своими избирателями, т. е. в общем
порядке, установленном федеральным законодательством.

Данная позиция
подтверждается судебной практикой.

А раньше было лучше

Следует напомнить, что
действовавший ранее Федеральный закон от 28.08.1995 № 154-ФЗ
«Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации» (далее — Федеральный закон № 154-ФЗ), на смену
которому пришел Федеральный закон № 131-ФЗ, содержал более развернутые
положения, касающиеся депутатской неприкосновенности в системе местного
самоуправления. Так, согласно ст. 18 Федерального закона № 154-ФЗ депутаты
представительных органов муниципальных образований без согласия прокурора
субъекта РФ не могли быть задержаны (за исключением случаев
задержания на месте преступления), подвергнуты обыску по месту
жительства или работы, арестованы, привлечены к уголовной ответственности
на территории муниципальных образований по месту осуществления
депутатской деятельности.

Данное положение,
не всегда правильно толкуемое представителями правоохранительных органов,
давало возможность многим местным депутатам избегать административной
ответственности при предъявлении депутатского удостоверения, так как сотруднику
милиции легче было отпустить депутата, чем выяснять, что он может
с ним сделать за то или иное правонарушение. Сегодняшний
Федеральный закон № 131-ФЗ такой возможности ухода от ответственности
депутата представительного органа муниципального образования
не предусматривает.

В заключение
хотелось бы отметить, что Федеральный закон № 131-ФЗ предоставляет
федеральному законодателю достаточно широкие полномочия по развитию
института депутатской неприкосновенности на муниципальном уровне. Как
указано в ч. 8 ст. 40 Федерального закона № 131-ФЗ, федеральными
законами могут быть дополнительно установлены гарантии прав депутатов
представительных органов муниципальных образований:

·        
при привлечении их к административной
ответственности; в случае их задержания, ареста, обыска, допроса, при
совершении в отношении них иных уголовно-процессуальных
и административно-процессуальных действий и проведении
оперативно-разыскных мероприятий;

·        
при совершении уголовно-процессуальных
и административно-процессуальных действий, а также при проведении
оперативно-разыскных мероприятий в отношении занимаемых ими жилых
и (или) служебных помещений, их багажа, личных и служебных
транспортных средств, переписки, используемых ими средств связи, принадлежащих
им документов.

Поэтому хочется
надеяться, что со временем институт депутатской неприкосновенности
на уровне местного самоуправления получит более широкое развитие, что
позволит муниципальным народным избранникам (кстати, наиболее близким
к народу) чувствовать себя более защищенно и уверенно хотя бы
в период исполнения депутатских полномочий.

Справедливым будет
и установление для депутатов представительных органов муниципальных
образований более серьезной ответственности за разного рода
злоупотребления своей депутатской неприкосновенностью. И лишение статуса
депутата в определенных случаях здесь будет нелишним. Ведь
за дополнительными правами всегда должны следовать дополнительные
обязанности и, как следствие, ответственность.