Иммунитет депутатов городской думы
П.В. Гулидов
депутат Думы Черниговского района Приморского края
Депутатская
неприкосновенность — важнейшая гарантия независимой деятельности для
депутата любого законодательного (представительного) органа. Однако следует
учитывать, что в зависимости от уровня власти содержание такой
гарантии может существенно различаться.
Что такое депутатская
неприкосновенность?
Понятие «депутатская
неприкосновенность» в законодательстве Российской Федерации, в т. ч.
в Федеральном законе от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»
(далее — Федеральный закон № 131-ФЗ) отсутствует.
К сожалению,
в системе местного самоуправления институту депутатской неприкосновенности
законодателем уделяется самое незначительное на сегодняшний день внимание.
В нормативно-правовых актах, регулирующих статус депутата Государственной
Думы, смысл понятия «депутатская неприкосновенность» раскрывается более широко.
Так, согласно ч. 1 ст. 98
Конституции РФ депутаты Государственной Думы обладают неприкосновенностью
в течение всего срока их полномочий. Они не могут быть
задержаны, арестованы, подвергнуты обыску, кроме случаев задержания
на месте преступления, а также подвергнуты личному досмотру,
за исключением случаев, когда это предусмотрено федеральным законом для
обеспечения безопасности других людей.
В развитие указанных
положений Конституции РФ ст. 19 Федерального закона от 08.05.1994
№ 3-ФЗ «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата
Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» (далее —
Федеральный закон № 3-ФЗ) предписывает, что депутаты Государственной Думы
без согласия Государственной Думы не могут быть:
·
привлечены к уголовной или административной
ответственности, налагаемой в судебном порядке;
·
задержаны, арестованы, подвергнуты обыску (кроме
случаев задержания на месте преступления) или допросу;
·
подвергнуты личному досмотру,
за исключением случаев, когда это предусмотрено федеральным законом для
обеспечения безопасности других людей.
В силу ч. 3 ст. 19
Федерального закона № 3-ФЗ неприкосновенность депутата Государственной
Думы распространяется на занимаемые им жилые и служебные
помещения, используемые им личные и служебные транспортные средства,
средства связи, принадлежащие ему документы, багаж и переписку.
Естественно, что наличие
у депутата неприкосновенности предполагает и возможность
ее лишения в случаях, когда поступки депутата существенно расходятся
с тем, что предписывает закон. Поэтому в случае возбуждения
уголовного дела или начала производства по делу об административном
правонарушении в отношении депутата Государственной Думы орган дознания
или следователь в трехдневный срок обязан сообщить об этом
Генеральному прокурору РФ. И, если уголовное дело возбуждено или
производство по делу об административном правонарушении начато
в отношении депутата Государственной Думы в связи
с осуществлением им своих полномочий, Генеральный прокурор
РФ в недельный срок после получения сообщения органа дознания или
следователя обязан внести в Государственную Думу представление
о лишении такого депутата неприкосновенности.
Наличие депутатской неприкосновенности вовсе
не означает полное освобождение депутата от юридической
ответственности, а лишь предполагает специальный порядок
ее применения с целью оградить депутата от необоснованного
преследования, ограничения или ущемления его прав.
Исходя
из изложенного, можно сделать вывод о том, что под депутатской
неприкосновенностью следует понимать особую гарантию
статуса депутата, суть которой заключается в невозможности ареста
депутата, привлечения его к уголовной и административной
ответственности, налагаемым судом, без согласия представительного органа,
членом которого является данный депутат. При этом наличие
депутатской неприкосновенности вовсе не означает полное освобождение
депутата от юридической ответственности, а лишь предполагает
специальный порядок ее применения с целью оградить депутата
от необоснованного преследования, ограничения или ущемления его прав.
Насколько «неприкосновенны»
муниципальные депутаты?
Если с депутатской
неприкосновенностью на уровне высшего законодательного органа Российской
Федерации все более или менее ясно, то на уровне местного
самоуправления этот вопрос решается не так однозначно.
Депутатская
неприкосновенность в приведенном смысле данного понятия в системе
местного самоуправления на уровне представительных органов муниципальных
образований отсутствует. Так, в соответствии с ч. 8 ст. 40
Федерального закона № 131-ФЗ гарантии прав депутатов, членов выборных
органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного
самоуправления при привлечении их к уголовной или административной
ответственности, задержании, аресте, обыске, допросе, совершении
в отношении них иных уголовно-процессуальных
и административно-процессуальных действий, а также при проведении
оперативно-разыскных мероприятий в отношении депутатов, членов выборных
органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного
самоуправления, занимаемого ими жилого и (или) служебного помещения,
их багажа, личных и служебных транспортных средств, переписки,
используемых ими средств связи, принадлежащих им документов
устанавливаются федеральными законами. То есть в вопросе реализации
на уровне местного самоуправления депутатской неприкосновенности
Федеральный закон № 131-ФЗ отсылает к нормам иных федеральных
законов.
На сегодняшний день
гарантии депутатской неприкосновенности для депутатов представительных органов
муниципальных образований установлены лишь одним федеральным законом —
Уголовно-процессуальным кодексом РФ (далее — УПК РФ). Смысл данных
гарантий заключается в следующем. Согласно ст. 448 УПК РФ решение
о возбуждении уголовного дела в отношении депутата представительного
органа муниципального образования либо о привлечении такого депутата
в качестве обвиняемого, если уголовное дело было возбуждено
в отношении других лиц или по факту совершения деяния,
содержащего признаки преступления, принимается руководителем следственного
органа Следственного комитета РФ по субъекту РФ. После возбуждения
уголовного дела либо привлечения депутата представительного органа
муниципального образования в качестве обвиняемого следственные и иные
процессуальные действия в отношении такого депутата производятся
в общем порядке (ч. 1 ст. 450 УПК РФ).
Таким образом, гражданин,
избранный депутатом представительного органа муниципального образования, должен
четко понимать, что единственной гарантией для него является то, что уголовное
дело против него может возбудить не следователь (как это делается
в отношении обычных граждан), а руководитель следственного органа
Следственного комитета РФ по субъекту РФ. В остальном
рассчитывать на снисхождение закона депутатам представительных органов
муниципальных образований не следует.
Любое дело, за исключением уголовного,
в отношении виновного депутата будет возбуждено без промедления.
А потому
несоблюдение правил дорожного движения, в т. ч. езда за рулем в нетрезвом
виде, иные правонарушения независимо от степени тяжести проступка
депутатской «корочкой» прикрыть не удастся. Любое дело,
за исключением уголовного, в отношении виновного депутата будет
возбуждено без промедления.
Что же касается
особого порядка привлечения муниципальных депутатов к уголовной
ответственности, предусмотренного указанной ст. 448 УПК РФ,
то и здесь особо уповать на какие-либо послабления народному
избраннику не следует. Как показывает практика, в случае совершения
депутатом преступного деяния принятие руководителем следственного органа
Следственного комитета РФ по субъекту РФ решения
о привлечении данного депутата к уголовной ответственности —
вопрос времени, притом весьма непродолжительного.
В то же время
Федеральный закон № 131-ФЗ устанавливает еще одну гарантию для депутатов
представительных органов муниципальных образований, которую можно рассматривать
в рамках депутатской неприкосновенности. Согласно ч. 9 ст. 40 Федерального
закона № 131-ФЗ депутат, член выборного органа местного самоуправления,
выборное должностное лицо местного самоуправления не могут быть привлечены
к уголовной или административной ответственности за высказанное
мнение, позицию, выраженную при голосовании, и другие действия,
соответствующие статусу депутата, члена выборного органа местного
самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, в т. ч.
по истечении срока их полномочий. Данное положение
не распространяется на случаи, когда депутатом, членом выборного
органа местного самоуправления, выборным должностным лицом местного
самоуправления были допущены публичные оскорбления, клевета или иные нарушения,
ответственность за которые предусмотрена федеральным законом.
Данную гарантию можно
назвать «гарантией свободы слова», однако, поскольку она напрямую связана
с освобождением депутата от юридической ответственности,
ее также можно рассматривать как составную часть депутатской
неприкосновенности.
Таким образом, суть
депутатской неприкосновенности в системе местного самоуправления
выражается сегодня в двух позициях:
·
депутат представительного органа муниципального
образования может быть привлечен к уголовной ответственности лишь
по решению руководителя следственного органа Следственного комитета
РФ по субъекту РФ.
·
депутат представительного органа муниципального
образования не может быть привлечен к уголовной или административной
ответственности за высказанное мнение, позицию, выраженную при
голосовании, и другие действия, соответствующие статусу депутата
(за исключением публичных оскорблений, клеветы или иных нарушений,
ответственность за которые предусмотрена федеральным законом).
В остальном депутат
представительного органа муниципального образования несет сегодня юридическую
ответственность наравне со своими избирателями, т. е. в общем
порядке, установленном федеральным законодательством.
Данная позиция
подтверждается судебной практикой.
Пример
В постановлении Верховного Суда
РФ от 25.12.2013 № 13-АД13-10 прямо указано, что
«в отношении депутатов представительного органа местного самоуправления
особые условия применения мер обеспечения производства по делу
об административном правонарушении и привлечения
к административной ответственности в федеральном законодательстве
отсутствуют».
А раньше было лучше
Действовавший ранее Федеральный закон «Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»
содержал более развернутые положения, касающиеся депутатской
неприкосновенности в системе местного самоуправления.
Следует напомнить, что
действовавший ранее Федеральный закон от 28.08.1995 № 154-ФЗ
«Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации» (далее — Федеральный закон № 154-ФЗ), на смену
которому пришел Федеральный закон № 131-ФЗ, содержал более развернутые
положения, касающиеся депутатской неприкосновенности в системе местного
самоуправления. Так, согласно ст. 18 Федерального закона № 154-ФЗ депутаты
представительных органов муниципальных образований без согласия прокурора
субъекта РФ не могли быть задержаны (за исключением случаев
задержания на месте преступления), подвергнуты обыску по месту
жительства или работы, арестованы, привлечены к уголовной ответственности
на территории муниципальных образований по месту осуществления
депутатской деятельности.
Данное положение,
не всегда правильно толкуемое представителями правоохранительных органов,
давало возможность многим местным депутатам избегать административной
ответственности при предъявлении депутатского удостоверения, так как сотруднику
милиции легче было отпустить депутата, чем выяснять, что он может
с ним сделать за то или иное правонарушение. Сегодняшний
Федеральный закон № 131-ФЗ такой возможности ухода от ответственности
депутата представительного органа муниципального образования
не предусматривает.
В заключение
хотелось бы отметить, что Федеральный закон № 131-ФЗ предоставляет
федеральному законодателю достаточно широкие полномочия по развитию
института депутатской неприкосновенности на муниципальном уровне. Как
указано в ч. 8 ст. 40 Федерального закона № 131-ФЗ, федеральными
законами могут быть дополнительно установлены гарантии прав депутатов
представительных органов муниципальных образований:
Согласно ч. 8 ст. 40 Федерального закона № 131-ФЗ
федеральными законами могут быть дополнительно установлены гарантии прав
депутатов представительных органов муниципальных образований.
·
при привлечении их к административной
ответственности; в случае их задержания, ареста, обыска, допроса, при
совершении в отношении них иных уголовно-процессуальных
и административно-процессуальных действий и проведении
оперативно-разыскных мероприятий;
·
при совершении уголовно-процессуальных
и административно-процессуальных действий, а также при проведении
оперативно-разыскных мероприятий в отношении занимаемых ими жилых
и (или) служебных помещений, их багажа, личных и служебных
транспортных средств, переписки, используемых ими средств связи, принадлежащих
им документов.
Поэтому хочется
надеяться, что со временем институт депутатской неприкосновенности
на уровне местного самоуправления получит более широкое развитие, что
позволит муниципальным народным избранникам (кстати, наиболее близким
к народу) чувствовать себя более защищенно и уверенно хотя бы
в период исполнения депутатских полномочий.
Справедливым будет
и установление для депутатов представительных органов муниципальных
образований более серьезной ответственности за разного рода
злоупотребления своей депутатской неприкосновенностью. И лишение статуса
депутата в определенных случаях здесь будет нелишним. Ведь
за дополнительными правами всегда должны следовать дополнительные
обязанности и, как следствие, ответственность.
1. Член Совета Федерации, депутат Государственной Думы обладают неприкосновенностью в течение всего срока своих полномочий.
2. Член Совета Федерации, депутат Государственной Думы без согласия соответствующей палаты Федерального Собрания Российской Федерации не могут быть:
а) привлечены к уголовной или к административной ответственности, налагаемой в судебном порядке;
б) задержаны, арестованы, подвергнуты обыску (кроме случаев задержания на месте преступления) или допросу;
в) подвергнуты личному досмотру, за исключением случаев, когда это предусмотрено федеральным законом для обеспечения безопасности других людей.
3. Неприкосновенность члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы распространяется на занимаемые ими жилые и служебные помещения, используемые ими личные и служебные транспортные средства, средства связи, принадлежащие им документы и багаж, на их переписку.
4. В случае возбуждения уголовного дела или начала производства по делу об административном правонарушении, предусматривающем административную ответственность, налагаемую в судебном порядке, в отношении действий члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы, орган дознания или следователь в трехдневный срок сообщает об этом Генеральному прокурору Российской Федерации. Если уголовное дело возбуждено или производство по делу об административном правонарушении, предусматривающем административную ответственность, налагаемую в судебном порядке, начато в отношении действий члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы, связанных с осуществлением ими своих полномочий, Генеральный прокурор Российской Федерации в недельный срок после получения сообщения органа дознания или следователя обязан внести в соответствующую палату Федерального Собрания Российской Федерации представление о лишении члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы неприкосновенности.
5. После окончания дознания, предварительного следствия или производства по делу об административном правонарушении, предусматривающем административную ответственность, налагаемую в судебном порядке, дело не может быть передано в суд без согласия соответствующей палаты Федерального Собрания Российской Федерации.
6. Член Совета Федерации, депутат Государственной Думы не могут быть привлечены к уголовной или административной ответственности за высказывание мнения или выражение позиции при голосовании в соответствующей палате Федерального Собрания Российской Федерации и другие действия, соответствующие статусу члена Совета Федерации и статусу депутата Государственной Думы, в том числе по истечении срока их полномочий. Если в связи с такими действиями член Совета Федерации, депутат Государственной Думы допустили публичные оскорбления, клевету или иные нарушения, ответственность за которые предусмотрена федеральным законом, возбуждение уголовного дела, производство дознания, предварительного следствия или начало производства по делу об административном правонарушении, предусматривающем административную ответственность, налагаемую в судебном порядке, осуществляется только в случае лишения члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы неприкосновенности.
Открыть полный текст документа
Yaroslav Bogun · 18 апреля 2016
7,7 K
Студент юридического факультета НИУ ВШЭ
Неприкосновенность — это особый правовой статус, предоставляющий лицу дополнительные гарантии при привлечении к публично-правовой ответственности (уголовной или административной; впрочем, в других странах, кроме России и бывшего СССР, эти два вида ответственности, как правило, не так строго разделяются).
Лучше запомнить и понять, в чем выражается неприкосновенность, можно с помощью простой формулы: «Неприкосновенность не равно безнаказанность». Лицо несет ответственность по тем же основаниям и за то же деяние, что и любое другое (причина этому — в равенстве всех перед законом и судом); меняется (усложняется) лишь процедура.
Причина существования неприкосновенности — в необходимости обеспечить лиц, осуществляющих публично значимые задачи, дополнительным инструментом, позволяющим обеспечить более эффективное выполнение ими этих функций. Осуществляющие публичное преследование органы могут быть недовольны решением, которое принял депутат, его публичным выступлением, в общем, его депутатской позицией; или судебным решением, которое вынес судья. В таких случаях органы соответствующей власти (к примеру, в случае с депутатом Госдумы сама Госдума, в случае с судьей — квалификационная коллегия судей) проверяют, обусловлено ли обвинение в адрес этого лица реальными данными о том, что этим лицом могло быть совершено преступление/правонарушение; предоставляют ему возможность высказаться, почему в отношении него (нее) осуществляется преследование, если он(а) полагает, что это связано как раз с осуществлением ей публичных функций.
Неприкосновенность судей, депутатов Госдумы, членов Совета Федерации установлена Конституцией и является примером самой высокой дополнительной гарантии при осуществлении преследования; законом могут быть установлены и меньшие гарантии для отдельных категорий лиц. К примеру, в отношении следователей, прокуроров и адвокатов уголовное дело может быть возбуждено только руководителем следственного органа Следственного комитета по соответствующему субъекту РФ.
А вообще существование институтов дополнительных гарантий при привлечении к ответственности вообще и неприкосновенности в частности свидетельствует о несовершенстве процедуры привлечения к ответственности. В идеале и обычные процедуры преследования должны давать лицу полноценную возможность защититься от несправедливых обвинений. Наличие в законе и Конституции указаний на неприкосновенность отдельных категорий лиц красноречиво показывает, что в России на данном этапе развития правоохранительной и судебной систем это невозможно. В Соединенных Штатах, к примеру, никакой неприкосновенности ни у судей, ни у членов Конгресса нет (у последних есть только право выступать в Конгрессе и голосовать, даже если они находятся под стражей).
В отношении депутатов нельзя возбуждать уголовные дела без согласия Думы, их нельзя привлекать к административной ответственности, их машины нельзя досматривать. В случае задержания, они должны быть немедленно отпущены. Такой же неприкосновенностью обладают президенты, сенаторы, судьи, прокуроры, следователи, адвокаты и т.д. То есть представители судебной и законодательной власти. Что интересно, у мэров и министров нет такой неприкосновенности
То есть они могут творить все что хотят и им за это ничего не будет?