Иммунитет и гарантии президентской власти
Рабочая группа по подготовке предложений о внесении поправок в Конституцию предложила закрепить в ней неприкосновенность президента, завершившего исполнение полномочий — ровно такую же, как прописано в 91-й статье Конституции для действующего главы государства.
Мол, именно принцип неприкосновенности президента позволяет ему «принимать все конституционные меры по охране суверенитета России, выполняя внутреннюю и внешнюю политику» (из выступления главы Союза женщин России Екатерины Лаховой). Раз так — по ее словам, данная норма «должна распространяться и на президента, у которого заканчиваются полномочия, потому что это будет конституционная гарантия независимости деятельности его, в том числе и при исполнении обязанностей главы государства действующего».
Иначе говоря, г-жа Лахова считает, что
действующий президент может делать все, что хочет, твердо зная, что потом ему за это ничего не будет.
На самом деле должно быть ровно наоборот: действующий президент должен твердо знать, что потом за все содеянное ему очень даже «будет».
Неприкосновенность президента прописана в Конституции крайне лапидарно: «обладает неприкосновенностью» — и все.
Павел Крашенинников и Андрей Клишас и другие члены рабочей группы по подготовке предложений о внесении поправок в Конституцию РФ. Фото: РИА Новости
Для депутатов Госдумы и членов Совета Федерации понятие неприкосновенности раскрыто в Конституции в 98-й статье: они «не могут быть задержаны, арестованы, подвергнуты обыску, кроме случаев задержания на месте преступления, а также подвергнуты личному досмотру, за исключением случаев, когда это предусмотрено федеральным законом».
Но для президента все иначе: ни одного закона, который бы раскрывал это понятие, не существует. При этом практически во всех комментариях юристов говорится, что
неприкосновенность президента — это невозможность привлечь его во время исполнения полномочий ни к какой ответственности, ни уголовной, ни гражданской, и невозможность его задержать, арестовать, допросить и так далее.
Единственная форма ответственности, предусмотренная для президента — импичмент. Теоретически записанная в Конституции, но практически в нынешней политической системе не реализуемая.
Что касается бывших президентов, то о них имеется специальный закон от 12 февраля 2001 года N 12-ФЗ «О гарантиях Президенту Российской Федерации, прекратившему исполнение своих полномочий, и членам его семьи».
В своих ключевых положениях он повторяет самый первый указ Владимира Путина, изданный им в ранге и.о. президента 31 декабря 1999 года, сразу после объявления Бориса Ельцина об отставке. Издавая этот указ, Путин, вероятно, исполнял главное условие, на котором ему передавалась власть — обеспечить неприкосновенность Ельцина и его «семьи» (как в узком, так и в широком смысле).
Закон устанавливает, что экс-президент «не может быть привлечен к уголовной или административной ответственности за деяния, совершенные им в период исполнения полномочий Президента РФ, а также задержан, арестован, подвергнут обыску, допросу либо личному досмотру, если указанные действия осуществляются в ходе производства по делам, связанным с исполнением им полномочий Президента».
Лишить экс-президента неприкосновенности можно, но сложно. Для этого против него должно быть возбуждено уголовное дело по факту совершения им тяжкого преступления, после чего председатель СК направляет в Госдуму представление о лишении неприкосновенности. Если Дума дает согласие, документы идут в Совфед, который также должен дать свое согласие. И только после этого начинается производство по уголовному делу. Отказ любой из палат дать это согласие «является обстоятельством, исключающим производство по соответствующему уголовному делу и влекущим прекращение такого дела».
Теперь рабочая группа предлагает приравнять с точки зрения неприкосновенности бывших президентов к действующим — обеспечив им практически полный иммунитет от судебного преследования. И записать это в Конституции.
Символическое шествие по Красной площади. Фото: Влад Докшин / «Новая газета»
Последствия будут просты: зная, что никакой ответственности за содеянное он потом не понесет, занимающий пост президента может уверенно творить все. А должно быть наоборот: президент должен быть уверен, что после ухода со своего поста он станет обычным гражданином и ответит за все, что делал.
И что единственная гарантия, которая у него будет, — справедливый суд. Так, как это есть в большинстве стран Европы, США, Южной Корее, и многих других странах, где никакой неприкосновенности бывших президентов нет. И их осуждение за содеянное — не редкость.
Года четыре назад, помнится, развернулась дискуссия: надо ли преследовать прежнюю элиту после смены режима?
Не предложить ли им сделку: «мы вам безопасность, вы нам — мирный переход власти»?
Сторонниками такого подхода выступали Михаил Ходорковский, Дмитрий Гудков, Алексей Навальный и некоторые другие политики. Уверяя, что «нужно провести в стране реформы, а не заняться сведением счетов».
Я еще тогда с этим подходом не соглашался, считая, что очень многие беды в нашей стране именно от того, что бывшее начальство так и не понесло ни малейшей ответственности за свои деяния.
И сегодня повторю: неприкосновенность зла слишком дорого обходится. Те, кто сегодня творит зло, должны знать, что завтра оно будет неотвратимо наказано, а не великодушно прощено. И президенты здесь — не исключение.
«Если это будет вынесено на второе чтение, то станет одним из пунктов, который будет вынесен на всенародное голосование», — ответил пресс-секретарь Путина Дмитрий Песков на вопрос, нужна ли Владимиру Путину неприкосновенность.
Эксперт по конституционному праву Илья Шаблинский считает, что данная поправка, если будет внесена, ничего не поменяет на практике. «Все урегулировано законом 2001 года», — полагает он.
По мнению Шаблинского, значительная часть обсуждаемых поправок «перетаскивается из действующих законов». «Это, на мой взгляд, неоправданное усложнение регулирования — на уровне Конституции надлежит закреплять самые общие и важные правила», — считает эксперт.
С Шаблинским не согласен Андрей Гольцблат, управляющий партнер Bryan Cave Leighton Paisner (Russia), принимавший участие в качестве эксперта в работе Конституционной комиссии, в начале 1990-х работавшей над текстом Основного закона. «Исторические события могут развиваться по непредсказуемому сценарию, примеров тому очень много. Понятно, что конституционное закрепление усилит эту норму, так как Конституция — Основной закон и обладает высшей юридической силой, ее сложнее поменять, чем федеральный закон», — объясняет юрист.
Политолог Алексей Макаркин объясняет необходимость этой нормы желанием повысить уровень гарантий руководству страны, так как новые руководители нередко пересматривают деятельность предшественников.
Первый указ Путина
Указ «О гарантиях президенту Российской Федерации, прекратившему исполнение своих полномочий, и членам его семьи» был подписан 31 декабря 1999 года, он стал первым для Владимира Путина на посту и.о. президента.
Критики указа высказывали мнение, что таким образом власть намерена обезопасить Бориса Ельцина и его семью. «Главная нелепость: будто указ — это сделка между Ельциным и Путиным. Он мне дает неприкосновенность, а я ему за это освобождаю раньше времени Кремль», — ответил тогда на критику Борис Ельцин. Вскоре указ был заменен законом, принятым Госдумой.
Согласно закону экс-президента не могут привлечь к ответственности за деяния, совершенные во время пребывания на посту главы государства, а также задержать, арестовать, подвергнуть обыску, допросу или досмотру, если их проводят в рамках производства по делам, связанным с исполнением им полномочий президента.
При этом в случае совершения тяжкого преступления в период исполнения полномочий его могут лишить неприкосновенности. Для этого председатель Следственного комитета должен направить представление в Госдуму. Если нижняя палата дает согласие на снятие неприкосновенности, соответствующее постановление направляют в Совет Федерации, который должен рассмотреть этот вопрос в течение трех месяцев.
Новая система власти
Парламентарии предлагают пересмотреть также конституционные положения о полномочиях президента и премьера. В частности, оговорить, что «президент осуществляет общее руководство правительством», а «председатель правительства несет персональную ответственность перед президентом за осуществление возложенных на правительство полномочий».
До этого президент формально не входил ни в одну ветвь власти, теперь же он становится фактически элементом исполнительной власти, отмечает бывший сенатор, старший партнер коллегии адвокатов Pen & Paper Константин Добрынин, называя поправки «концептуальным изменением всей конструкции власти». «Путин вместо концепции разделения властей предлагает концепцию переплетения властей в единой и неделимой государственной власти», — говорит юрист.
Данная поправка кардинально меняет конституционную роль президента, считает бывший премьер-министр Михаил Касьянов: «Это передача полномочий исполнительной власти от правительства к президенту». Президент становится главой исполнительной власти, а роль премьера понижается — он становится заместителем президента по социально-экономическим вопросам, рассуждает бывший глава правительства.
Также в Основном законе впервые сформулируют полномочия Совета безопасности и администрации президента. Рабочая группа предлагает указать в Конституции, что президент формирует Совбез «в целях содействия главе государства в осуществлении полномочий по вопросам обеспечения национальных интересов и безопасности личности, общества и государства, обеспечения гражданского мира и согласия в стране, охраны суверенитета России, ее независимости и государственной целостности, предотвращения внутренних и внешних угроз», а также прописать полномочия администрации президента — «обеспечение осуществления главой государства его полномочий».
Какие еще поправки в Конституцию предлагает рабочая группа:
- Прописать, что президент вправе (но не обязан) распустить Госдуму и назначить новые выборы в случае трехкратного отклонения Госдумой кандидатур премьера, а также в случае, если после трехкратного отклонения кандидатур министров более трети должностей членов правительства останутся вакантными. В этом случае президент вправе назначить предложенные премьером кандидатуры.
- Установить, что «президент обеспечивает гражданский мир и согласие в стране».
- Указать, что президент представляет кандидатуры для назначения на должность председателя Счетной палаты — Совфеду, а зампреда Счетной палаты — Госдуме.
- Закрепить, что президент вносит в Совет Федерации представление о прекращении полномочий председателей Конституционного и Верховных судов, кассационных и апелляционных судов, их заместителей и судей.
- Указать, что президент назначает генпрокурора, его заместителей, региональных прокуроров, приравненных к ним прокуроров на должность после консультаций с Совфедом и освобождает от должности. Увольняет прокуроров президент. Сейчас назначает и увольняет генпрокурора верхняя палата по представлению президента.
- Вводится запрет для премьера, членов правительства и иных руководителей федеральных органов исполнительной власти иметь счета, хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках.
- За правительством закрепляются новые полномочия, в частности, по обеспечению единой госполитики в области поддержки семьи, сохранения традиционных семейных ценностей; господдержке научно-технологического развития страны, охране окружающей среды, сохранению уникального природного и биологического многообразия страны и обеспечению выполнения нацпроектов и федеральных программ.
Владимир Путин предложил внести в Конституцию изменения в ходе послания Федеральному собранию в середине января. В частности, он анонсировал такие предложения, которые впоследствии внес в Думу, как закрепление роли и статуса Госсовета, расширение полномочий Думы и Совета Федерации, индексация социальных выплат и закрепление минимального размера оплаты труда не ниже прожиточного минимума.
Поправки рассматриваются единым пакетом и уже прошли первое чтение в Госдуме. Сбор поправок ко второму чтению продлен до 2 марта. Планируется, что после того как документ будет одобрен обеими палатами и утвержден как минимум двумя третями законодательных собраний субъектов Федерации, он будет вынесен на общенародное голосование. В случае положительного результата закон будет подписан президентом, поясняли в рабочей группе.
Источники РБК рассказывали, что в качестве основной даты голосования по поправкам Кремль рассматривает среду, 22 апреля. Путин поддержал идею провести голосование по Конституции в будний день, который сделают выходным.
2001 год стал отправной точкой для регулирования нового правового отношения для Российской Федерации. Так 12 февраля вступил в силу Федеральный закон № 12-ФЗ «О гарантиях Президенту Российской Федерации, прекратившему исполнение своих полномочий, и членам его семьи» [6], который впервые в истории России законодательно регламентировал статус бывшего Президента государства и гарантировал ему ряд льгот и привилегий. Так, статьей 3 указанный Федеральный закон установил отсутствующий ранее правовой иммунитет — неприкосновенность Президента РФ, прекратившего исполнение своих полномочий.
Принятие данного Федерального закона вызвало волну критики среди авторитетных ученых юристов. Так, Виктор Осипович Лучин пишет о том, что «даже создав Конституцию по своему замыслу, первый Президент не смог стать ее гарантом, допуская многочисленные ее нарушения. Однако никакой ответственности, в том числе за трагические последствия таких нарушений, Президент не понес: надежно сработали «гарантирующие» нормы Конституции о его неприкосновенности, получившие развитие в президентском Указе «О гарантиях Президенту Российской Федерации, прекратившему исполнение своих полномочий, и членам его семьи», который предопределил принятие Федерального закона с таким же наименованием и аналогичным содержанием. Названные акты предусматривают беспрецедентные гарантии бывшему Президенту, вплоть до освобождения от уголовной ответственности за любые преступления». [4, 449]
Признавая положительное значение данного Федерального закона для легитимации гарантий бывшему Президенту РФ, все же необходимо отметить, что при его принятии политика превосходила над правом, что породило очевидную противоречивость закона конституционным нормам и нормам международного права.
Для удобства восприятия коллизионных положений Федерального закона, на мой взгляд, нуждающихся в скорейшем урегулировании, имеет смысл процитировать часть 1 статьи 3: «Президент Российской Федерации, прекративший исполнение своих полномочий, обладает неприкосновенностью Он не может быть привлечен к уголовной или административной ответственности за деяния, совершенные им в период исполнения полномочий Президента Российской Федерации, а также задержан, арестован, подвергнут обыску, допросу либо личному досмотру, если указанные действия осуществляются в ходе производства по делам, связанным с исполнением им полномочий Президента Российской Федерации». [6]
Сопоставление положений Федерального закона с нормами действующего законодательства позволяет выявить следующие противоречия:
Во-первых, статья 91 Конституции РФ [3] четко и лаконично говорит о том, что только президент Российской Федерации обладает неприкосновенностью, и не содержит иных оснований для наделения таким иммунитетом бывшего главу государства. Прекращая исполнение своих полномочий, гарант Конституции получает статус «обычного гражданина», и сохранение за ним неприкосновенности противоречит одному из основополагающих принципов, провозглашённых Конституцией РФ: «Каждый гражданин Российской Федерации обладает на ее территории всеми правами и свободами и несет равные обязанности, предусмотренные Конституцией Российской Федерации». [3, ст. 6] В свою очередь, наделение неприкосновенностью лица, сложившего свои полномочия Президента РФ не соответствует положению части 1 и 2 статьи 19 Основного закона государства, который провозглашает равенство всех граждан перед законом и судом. [3, ст. 19] Согласно ему, государство гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от пола, расы, национальности, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств. Таким образом, иммунитет бывшего Президента РФ непосредственно нарушает данное конституционное положение. Так же Конституция РФ устанавливает приоритет ее норм над остальными принимаемыми нормативными правовыми актами, и указывает на то, что принимаемы в РФ законы, в том числе и федеральные законы, не должны противоречить ее нормам.
Так же данным положением нарушаются нормы международного права. Например, нормы таких основополагающих документов ООН как: Всеобщей декларации прав человека [1], Декларацией основных принципов правосудия для жертв преступлений и злоупотреблений властью [2], а так же положения статьи 2 и 26 Международного Пакта о гражданских и политических правах [5], ратифицированного Российской Федерации, которое обязывает государство обеспечить равенство всех перед законом и эффективное средство правовой защиты, даже если нарушение этого правила было совершено лицами, действовавшими в официальном качестве.
Анализируя вышесказанное, я пришла к выводу, что нормы статьи 3 Федерального закона № 12-ФЗ от 21 февраля 2001 года являются антиконституционными и на основании данного факта не имеют юридической силы и подлежат отмене.
Во-вторых, изъятие Президента, прекратившего исполнение своих полномочий из-под действия норм уголовного законодательства, путем его освобождения от уголовной ответственности за совершенные им противоправные деяния в период осуществления полномочий Президента РФ, противоречит основополагающим принципам уголовного права, так как доминирующее положение Уголовного кодекса РФ [8], закрепленное в статьях 1, 2 и 3, которые устанавливают, что уголовный закон базируется на Конституции РФ, общепризнанных принципах и нормах международного права и является единственным источником норм российского уголовного права, а так же определяет преступность самого деяния, его наказуемость и другие уголовно-правовые последствия, а также устанавливает основания и принципы уголовной ответственности.
Таким образом, сфера действия уголовного закона полностью защищена от какого-либо вторжения в нее другого нормативного правового акта. Данная позиция подтверждается Постановлением Конституционного Суда РФ № 13-П от 29 июня 2004 года [7], которое говорит о том, что новые нормы в области уголовного права, исходя из самой сути и природы уголовного закона, должны быть согласованы с УК РФ. Недопустимость появления противоречащих норм, позволяет всецело охранять права и законные интересы граждан от каких-либо посягательств и поддерживать стабильное единое пространство в сфере уголовного права. Так, УК РФ не содержит положения об освобождении от уголовной ответственности бывшего Президента РФ в связи с наделением его иммунитетом в виде неприкосновенности.
Исходя из вышеизложенного, я пришла к выводу, что коллизии между нормами статьи 3 Федерального закона № 12-ФЗ от 12 февраля 2001 года и Уголовным Кодексом РФ негативно влияют на гарантии государственной защиты конституционных прав и свобод граждан.
В-третьих, часть 2 указанной статьи говорит о том, что бывший Президент может быть лишен неприкосновенности в случае возбуждения уголовного дела по факту совершения им тяжкого преступления. [6, ст. 3]
Но, в свою очередь, Уголовный кодекс [8] в статье 15 классифицирует преступления на такие категории как: небольшой тяжести, средней тяжести, тяжкие и особо тяжкие, и получается, что бывший Президент не несет ответственности не только за преступления небольшой и средней тяжести, но и за те преступления, общественная опасность которых гораздо выше, а размер и вид наказания строже, то есть за особо тяжкие преступления.
Таким образом, я делаю вывод, что в данном случае два нормативных правовых акта не только вступают между собой в противоречие, но и образуют пробел в законодательстве, который необходимо урегулировать в кротчайшие сроки.
В-четвертых, на мой взгляд, не более доступным и юридически грамотным, является положение Федерального закона № 12-ФЗ от 12 февраля 2001 года касающееся совершения деяния в период исполнения полномочий, то есть закон не определяет несет ли бывший Президент ответственность за деяния, совершенные им во время нахождения на посту главы государства в качестве государственного должностного лица или частного лица тоже. Если исходить из понимания данной нормы как о запрете на привлечение к ответственности за любые деяния — и в качестве государственного деятеля, то есть от незаконного участия в предпринимательской деятельности до государственной измены, и вне исполнения данной должностной обязанности, то есть от нарушения правил дорожного движения до умышленного убийства, тогда становится невозможным избежать субъективного толкования этого положения.
Одновременно с этим, данный закон запрещает подвергать бывшего Президента задержанию, аресту, обыску, допросу либо личному досмотру, если указанные действия осуществляются в ходе производства по делам, связанным с исполнением им полномочий Президента Российской Федерации.
Исходя из вышеизложенного, я пришла к выводу о том, что допущение такой неопределенности данного положения оставляет возможность его субъективного толкования, что применительно к нормам федерального закона, на мой взгляд, недопустимо.
Проанализировав положение статьи 3 Федерального закона № 12-ФЗ от 12 февраля 2001 года и норм действующего Российского и международного законодательства, можно сказать, что данное положение не только позволят толковать его нормы субъективно, но и во многом противоречит как национальному, так и международному праву, в том числе и Основному закону Российской Федерации, что является не допустимым в современной правовой системе. Несомненно, я придерживаюсь позиции, что при корректном законодательном регулирование, установление правового иммунитета для Президента РФ, прекратившего исполнение своих полномочий возможно, но в силу специфики необходимо соблюсти определенный баланс: с одной стороны, принимаемым нормативным актом, должны быть обеспечены гарантии правовой защиты действующему Президенту после завершения срока исполнения им должностных обязанностей; и с другой стороны, не допустить злоупотребления правовым иммунитетом, который является изъятием из принципа равенства граждан перед законом и судом, то есть не превратить его в пожизненную правовую привилегию лица, когда-либо занимавшего пост Президента Российской Федерации.
Литература:
1. Всеобщая декларация прав человека [Электронный ресурс]: принята резолюцией 217 А (III) Генеральной Ассамблеи ООН 10 декабря 1948 г. Доступ из СПС «Консультант плюс»
2. Декларация основных принципов правосудия для жертв преступлений и злоупотреблений властью [Электронный ресурс]: принята резолюцией 40/34 Генеральной Ассамблеи 29 ноября 1985 г. Доступ из СПС «Консультант плюс»
3. Конституция Российской Федерации [Электронный ресурс]: принята всенар. голосованием 12 декабря 1993 г. Доступ из СПС «Консультант плюс»
4. Лучин В. О. Конституция Российской Федерации. Проблемы реализации. — М.: Юничел-Дана, 2002. — С. 449
5. Международный Пакт о гражданских и политических правах [Электронный ресурс]: принят резолюцией 2200 А (XXI) Генеральной Ассамблеи 16 декабря 1966 г. Доступ из СПС «Консультант плюс»
6. О гарантиях Президенту Российской Федерации, прекратившему исполнение своих полномочий, и членам его семьи [Электронный ресурс]: федеральный закон от 12 февраля 2001г. № 12-ФЗ. Доступ из СПС «Консультант плюс»
7. По делу о проверке конституционности отдельных положений статей 7, 15, 107, 234 и 450 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы [Электронный ресурс]: Постановление Конституционного Суда РФ № 13-П от 29 июня 2004 г. Доступ из СПС «Консультант плюс»
8. Уголовный кодекс Российской Федерации [Электронный ресурс]: федеральный закон от 13 июня 1996 г. № 63-ФЗ. Доступ из СПС «Консультант плюс».
Основные термины (генерируются автоматически): Российская Федерация, бывший Президент, норма, положение, мой взгляд, Конституция РФ, исполнение, бывший Президент РФ, том, личной досмотр.