Иммунитеты в конституционном праве

Установление и соблюдение процедуры применения конституционно-правовой ответственности чрезвычайно важно, так как привлечение к ответственности всегда представляет собой результат применения и взаимодействия материальных и процессуальных норм. Если нет процедуры привлечения к ответственности, собственно, нет и самой ответственности. И в таком случае установление конституционно-правовой ответственности не только не имеет смысла, но и влечет эффект, обратный ожидаемому: санкции превращаются в абстрактную угрозу, недейственными становятся и конституционно-правовые нормы в целом.

Точка зрения

По мнению Н. В. Витрука, охрана (защита) конституции, ее установлений, применение мер конституционной ответственности осуществляется в основном в рамках юрисдикционного процесса как разновидности правоприменительного процесса.

Юрисдикционный процесс — определенная законом система органически взаимосвязанных и последовательно совершаемых процессуальных действий компетентных органов и лиц, направленных на достижение результата по рассматриваемому юридическому делу, в целях осуществления конституционного контроля, разрешения спора, применения мер юридической ответственности[1].

Анализ нормативных правовых актов показывает, что единого порядка применения конституционно-правовой ответственности не существует, и предусмотреть такой порядок невозможно из-за разнообразия мер, оснований и субъектов ответственности.

В Российской Федерации среди актов, достаточно подробно регулирующих применение мер конституционно-правовой ответственности, можно назвать, в частности, Федеральный конституционный закон «О Конституционном Суде Российской Федерации», Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и законы субъектов РФ об отзыве депутатов, других выборных должностных лиц органов государственной власти и местного самоуправления.

Ведущую роль в механизме реализации конституционно-правовой ответственности играет инстанция ответственности. Всякое конституционное правонарушение (конституционный деликт) есть юридический факт, противоречащий правопорядку. Кто-то должен установить этот факт, чтобы он имел юридическое значение, в том числе смог послужить основанием для привлечения к ответственности.

Инстанцией конституционно-правовой ответственности является субъект конституционно-правовых отношений, который вправе участвовать в решении вопроса о применении (неприменении) конституционно-правовых санкций. В широком смысле к инстанциям ответственности можно отнести не только тех, кто решает вопрос о конституционно-правовой ответственности по существу, но и тех, кто так или иначе участвует в процедуре привлечения к этой ответственности, в том числе инициируя рассмотрение этого вопроса.

Анализ конституционно-правовых актов позволяет выделить следующие инстанции конституционно-правовой ответственности.

1. Конституционные суды, другие специальные органы конституционного контроля. В частности, Конституционный Суд РФ дает заключение о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения в связи с процедурой отстранения от должности Президента РФ (ст. 93 Конституции РФ). Рассматриваемые органы власти могут выступать в роли инстанции ответственности по отношению к собственным членам.

Пример

Согласно ст. 18 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» прекращение полномочий судьи Конституционного Суда РФ осуществляется по решению Конституционного Суда РФ, которое направляется Президенту РФ, в Совет Федерации и является официальным уведомлением об открытии вакансии.

2. Суды общей юрисдикции. Суды применяют меры конституционноправовой ответственности к широкому кругу субъектов, среди которых общественные объединения (ст. 26 Федерального закона «Об общественных объединениях»); избирательные комиссии (ст. 31 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»); органы местного самоуправления (гл. 10 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»).

Верховный Суд РФ дает заключение о наличии в действиях Президента РФ признаков преступления в связи с процедурой отстранения от должности Президента РФ (ст. 93 Конституции РФ).

Суд может выступать одной из инстанций ответственности при применении такой конституционно-правовой санкции, как отзыв.

Пример

В соответствии со ст. 222 Кодекса Алтайского края о выборах, референдуме, отзыве депутатов и выборных должностных лиц факты совершения правонарушений, которые могут послужить основанием для отзыва, должны быть установлены судом. [2]

— правительству, его членам (согласно ст. 117 Конституции РФ Государственная Дума может выразить недоверие Правительству РФ);

собственным членам (на федеральном уровне такая возможность предусмотрена ст. 4 Федерального закона «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации». Однако эта статья очень редко используется);

Пример

Редкими примерами ее применения является постановление Государственной Думы от 6 октября 1995 г. № 1175-1 ГД о досрочном прекращении полномочий депутата Государственной Думы С. П. Мавроди в связи с нарушением им условий осуществления депутатской деятельности и постановление Государственной Думы от 14 сентября 2012 г. №768-6 ГД о досрочном прекращении полномочий депутата Государственной Думы Г. В. Гудкова.

— другим субъектам (парламент может смещать лиц, которых он назначает).

Пример

Согласно ст. 7—9 Федерального закона «О Счетной палате Российской Федерации» предусматривается, что Председатель, его заместитель и аудиторы Счетной палаты РФ могут быть досрочно освобождены от должности назначившей их палатой Федерального Собрания, например, за нарушение ими законодательства Российской Федерации.

4. Глава государства — распространенная инстанция конституционноправовой ответственности в России и за рубежом.

Пример

Президент РФ может отменить акты Правительства РФ и других исполнительных органов, а также должностных лиц (ч. 3 ст. 115 Конституции РФ).

Согласно Федеральному закону «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» Президент РФ является инстанцией конституционно-правовой ответственности, в отношении высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа) субъекта РФ (в соответствии со ст. 19 указанного Закона глава государства может, например, отрешить главу субъекта РФ от должности), а также в отношении законодательного (представительного) органа субъекта РФ (в соответствии со ст. 9 вышеназванного Закона глава государства может, например, распустить парламент субъекта РФ).

Зарубежный опыт

В соответствии со ст. 132 Конституции Нидерландов решения органов провинций могут быть отменены указом короля, если противоречат закону или общественным интересам.

5. Правительствоу министерствау другие органы исполнительной власти. Названные органы также могут являться инстанциями конституционно-правовой ответственности.

Пример

Согласно ст. 12 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» Правительство вправе отменять акты федеральных органов исполнительной власти или приостанавливать действие этих актов.

6. Органы и должностные лица прокуратуры. В ряде случаев они выступают в качестве инстанций конституционно-правовой ответственности.

Пример

Согласно ст. 42 Федерального закона «Об общественных объединениях» в случае если нарушения общественным объединением Конституции РФ, конституций (уставов) субъектов РФ, законодательства Российской Федерации и совершения действий, противоречащих уставным целям, не устраняются, Генеральный прокурор РФ или подчиненный ему соответствующий прокурор вправе своим решением приостановить деятельность общественного объединения на срок до шести месяцев.

7. Главы субъектов федерации. Они также могут применять конституционно-правовые санкции к другим субъектам конституционного права (чаще всего к органам и должностным лицам местного самоуправления, к законодательным органам субъектов федерации).

Пример

В соответствии со ст. 74 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусматривается отрешение главы муниципального образования от должности решением высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа) субъекта РФ.

• 8. Избирательные комиссии. В качестве инстанций ответственности названные комиссии выступают по отношению к кандидатам и избирательным объединениям.
• 9. Граждане. Прежде всего имеются в виду граждане, обладающие активным избирательным правом, так как именно им предоставляется право участвовать в реализации мер конституционно-правовой ответственности. Обычно граждане применяют меры ответственности не индивидуально, а коллективно — путем голосования, например, по поводу отзыва выборного должностного лица.

Пример

Согласно ст. 19 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» процедура отзыва должна обеспечивать гражданам России возможность проведения агитации за его отзыв и против его отзыва, а также гарантировать участникам голосования всеобщее равное и прямое участие в тайном голосовании по отзыву.

Процедура отзыва проводится по инициативе граждан Российской Федерации, проживающих на территории субъекта РФ в порядке, установленном для проведения референдума субъекта РФ.

В поддержку инициативы проведения голосования по отзыву собираются подписи избирателей, количество которых определяется законом субъекта РФ и должно составлять не менее 1/4 от числа избирателей, зарегистрированных на территории субъекта РФ.

Отзыв признается состоявшимся, если за него проголосовало более половины от числа участников голосования, включенных в списки для голосования по отзыву высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа) субъекта РФ.

Из судебной практики

Верховный Суд РФ в определении от 23 января 1997 г. № 4-Г96-8 указал, что в листах для сбора подписей избирателей в поддержку отзыва депутата (подписных листах), а также в бюллетене для голосования по вопросу отзыва депутата не могут содержаться сведения о мотивах отзыва, так как в противном случае это позволяет выдвинуть против депутата публичные обвинения, которые не нашли подтверждения в установленном порядке и тем самым не обеспечиваются предусмотренные Конституцией РФ гарантии достоинства личности. Очевидность нарушения конституционных принципов заключается также и в том, что мотивы отзыва могут быть проверены лишь после передачи подписных листов в избирательную комиссию, когда депутату предоставлено право их опровергнуть путем предъявления иска в суд.

Судебный порядок реализации конституционно-правовой ответственности представляется наиболее предпочтительным, поскольку при решении вопросов о применении конституционно-правовой ответственности судом действуют конституционные гарантии правосудия. Если же используется внесудебный порядок реализации конституционно-правовой ответственности, то, как правило, должен быть обеспечен последующий судебный контроль.

Из судебной практики

В Постановлении от 27 декабря 2012 г. № 34-11 Конституционный Суд РФ признал положение ч. 5 ст. 4 Федерального закона «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», на основании которого, во взаимосвязи с положениями п. «в» ч. 1 ст. 4 указанного Федерального закона, решение о прекращении полномочий депутата Государственной Думы выносится в форме постановления Государственной Думы, без предварительного судебного контроля, притом простым большинством голосов, не противоречащим Конституции РФ, поскольку данное положение по своему конституционно-правовому смыслу в системе действующего правового регулирования предполагает:

• — необходимость проверки обстоятельств, указывающих на возможное нарушение депутатом Государственной Думы запрета совмещать депутатский мандат с другой оплачиваемой деятельностью, заниматься которой он не имеет права, с соблюдением критериев правовой определенности, объективности и достоверности;
• — возможность судебного обжалования постановления Государственной Думы о прекращении полномочий депутата Государственной Думы и, соответственно, правомочие Верховного Суда РФ, рассмотрев заявление об оспаривании такого постановления Государственной Думы в приоритетном порядке, проверить его законность и обоснованность, в том числе в части соблюдения Государственной Думой надлежащей процедуры;
• — распространение па гражданина России, в отношении которого принято постановление о досрочном прекращении его полномочий депутата Государственной Думы вследствие нарушения им запрета на занятие другой оплачиваемой деятельностью, кроме разрешенной преподавательской, научной и иной творческой деятельности, гарантий неприкосновенности, закрепленных в Конституции РФ, вплоть до вступления в законную силу решения Верховного Суда РФ, принятого по результатам рассмотрения заявления об оспаривании такого постановления Государственной Думы;
• — восстановление гражданина России в статусе депутата Государственной Думы в случае признания Верховным Судом РФ неправомерности принятого Государственной Думой постановления о прекращении его депутатских полномочий;
• — возможность обращения в Верховный Суд РФ с заявлением об оспаривании решений (или бездействия) Государственной Думы, касающихся отказа в досрочном прекращении полномочий депутата Государственной Думы, если инициаторы рассмотрения Государственной Думой соответствующего вопроса — депутатская фракция или иные лица, наделенные надлежащим публично-правовым статусом, полагают, что для прекращения полномочий депутата Государственной Думы имеются достаточные основания.

Особое значение в сфере конституционно-правовой ответственности имеют иммунитеты. Основная цель установления иммунитетов в конституционном праве заключается в гарантировании независимой деятельности отдельных субъектов конституционно-правовых отношений, обеспечении осуществления ими тех или иных конституционных обязанностей (полномочий).

Наиболее ярко выражены иммунитеты главы государства, парламентариев и судей. По Конституции РФ (ст. 91) Президент РФ обладает иммунитетом. Однако из Конституции РФ напрямую не следует, что этот иммунитет является пожизненным. По окончании срока полномочий нет конституционных препятствий для того, чтобы рассматривать бывшего Президента РФ иначе, нежели чем других граждан. Вместе с тем в соответствии с Федеральным законом от 12 февраля 2001 г. № 12-ФЗ «О гарантиях Президенту Российской Федерации, прекратившему исполнение своих полномочий, и членам его семьи» фактически навсегда с момента избрания Президентом РФ ему предоставляется иммунитет по делам, связанным с исполнением им своих обязанностей.

Из судебной практики

По мнению Конституционного Суда РФ, выраженному в Постановлении от 20 февраля 1996 г. № 5-П, парламентский (ст. 98 Конституции РФ) и судейский иммунитет (ст. 122 Конституции РФ), являясь важнейшей гарантией деятельности, направлен на обеспечение основ конституционного строя и служит неличной привилегией гражданина, занимающего соответствующую должность, а средством защиты публичных интересов, т.е. прежде всего имеет публично-правовой характер.

Точка зрения

Как полагал О. Е. Кутафин, неприкосновенность распространяется и на Президента РФ, прекратившего исполнять свои полномочия досрочно, в случае его отрешения от должности за государственную измену или иное тяжкое преступление[3].

В. А. Четвернин сделал вывод, что депутат парламента вправе в законной форме отстаивать в парламенте любые убеждения, парламентское большинство может злонамеренно принять противоправное или антиконституционное решение, но парламентарии не подлежат юридической ответственности за это[4].

Анализ конституционно-правовых норм показывает, что существуют обстоятельства, освобождающие от конституционно-правовой ответственности. Такими обстоятельствами могут быть действие непреодолимой силы и раскаяние субъекта, совершившего конституционный деликт.

Пример

Согласно ст. 7 Закона Тюменской области «Об ответственности за неисполнение законов Тюменской области» предусмотренная этим Законом ответственность за неисполнение областных законов не наступает, если их неисполнение явилось следствием непреодолимой силы, т.е. чрезвычайных и непредотвратимых обстоятельств, решений и действий федеральных органов государственной власти в пределах их компетенции.

В соответствии со ст. 132 Регламента Московской городской Думы от 16 ноября 2005 г. № 320 к депутату могут не применяться меры воздействия за нарушение порядка на заседании Думы, если он своевременно принес извинения на заседании Думы.