Этический аспект депутатского иммунитета

Гарантии — это средства и механизмы, обеспечивающие эффективное и беспрепятственное осуществление депутатских полномочий, а равно обязанность государственных органов, предприятий, учреждений, организаций, их должностных лиц создавать условия, благоприятствующие деятельности депутата. Такие гарантии предусмотрены Федеральным законом «О статусе члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы Федерального Собрания РФ» и выражаются в понятиях депутатского иммунитета и индемнитета.

Иммунитет депутата означает совокупность прав и привилегий, предоставляемых депутату и гарантирующих его неприкосновенность и неответственность. Депутатский иммунитет включает: а) неответственность и б) неприкосновенность депутата.

Неприкосновенность депутата Государственной Думы, члена Совета Федерации — это парламентский иммунитет депутата от юрисдикции, а равно невозможности в течение всего срока полномочий быть привлеченным к уголовной или налагаемой в судебном порядке административной ответственности, быть подвергнутым задержанию, аресту или допросу без согласия соответствующей палаты парламента. Исключение составляют случаи задержания на месте преступления. Неприкосновенность парламентария является гарантией его деятельности. Она не является личной привилегией, имеет публично-правовой характер, поскольку служит публичным интересам, обеспечивая повышенную охрану законом личности депутата в силу осуществляемых им государственных функций, защищая его от необоснованных репрессий. Таким образом обеспечивается беспрепятственная деятельность парламентария, его независимость и самостоятельность, а также независимость и самостоятельность всего парламента.

Неприкосновенностью депутат обладает в течение всего срока его полномочий. Он не может быть привлечен к уголовной или административной ответственности, налагаемой в судебном порядке, задержан, арестован, подвергнут обыску без согласия палаты, кроме случаев задержания на месте преступления. Депутат не может подвергнуться досмотру, за исключением случаев, когда это предусмотрено федеральным законом для обеспечения безопасности других людей. Личный досмотр вправе производить должностное лицо органов внутренних дел, ФСБ, таможенной службы РФ.

Неприкосновенность депутата распространяется на его жилое, служебное помещение, багаж, личные и служебные транспортные средства, переписку, используемые им средства связи, а также на принадлежащие ему документы. Вопрос о лишении депутата Государственной Думы неприкосновенности решается по представлению Генерального прокурора РФ. Для получения согласия на привлечение к уголовной или административной ответственности, налагаемой в судебном порядке, на задержание, кроме случаев задержания на месте преступления, арест и обыск депутата Государственной Думы Генеральный прокурор вносит в палату представление. По представлению палата принимает мотивированное решение и в трехдневный срок извещает о нем Генерального прокурора.

Неприкосновенность депутата Государственной Думы не означает невозможность его привлечения к ответственности за совершенное правонарушение, в том числе и преступление, если оно совершено не в связи с осуществлением профессиональной, депутатской деятельности. Придание неприкосновенности депутата абсолютного характера означало бы искажение публично-правового характера парламентского иммунитета и его превращение в личную привилегию. В постановлении Конституционного Суда от 2 февраля 1996 г. перечисленные в Законе «О статусе члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы» гарантии неприкосновенности в отношении действий, не связанных с осуществлением депутатской деятельности, признаны не соответствующими Конституции РФ. Постановление предусматривает: в случае возбуждения дела, связанного с уголовной или административной ответственностью, налагаемой в судебном порядке, в отношении действий, не связанных с осуществлением депутатской деятельности, по завершении дознания, предварительного следствия или производства по административным правонарушениям для передачи дела в суд необходимо согласие Государственной Думы. Для привлечения депутата Государственной Думы, члена Совета Федерации к уголовной ответственности либо применения иных принудительных мер требуется лишение его неприкосновенности. По представлению Генерального прокурора РФ этот вопрос решается соответствующей палатой Федерального Собрания.

Как элемент неприкосновенности неответственность парламентария означает, что он не может быть привлечен, в том числе и по истечении срока его полномочий, к административной и уголовной ответственности за высказанное мнение, за позицию при голосовании и другие действия, соответствующие статусу депутата.

Депутатский индемнитет. Важнейшим условием и средством обеспечения эффективной деятельности депутата Государственной Думы являются социальные гарантии. В науке конституционного права их еще называют «материальные гарантии» или «материально-финансовые гарантии».

Считается, что совокупность социальных гарантий обеспечивает материально-финансовую независимость депутата, является вознаграждением за его труд и способствует утверждению депутата как личности. Социальные гарантии депутатской деятельности объединяют одним термином «индемнитет» или его русским аналогом — «вознаграждение.

Следует заметить, что в отношении понятия «депутатский индемнитет» среди конституционалистов нет единого мнения. Одни исследователи под индемнитетом понимают только вознаграждение депутата, другие — в это понятие включают еще и неответственность депутата за высказанное мнение и голосование при осуществлении депутатской деятельности. Так, например, В.Е. Чиркин пишет: «Термин «индемнитет» имеет два значения: 1) неответственность за высказывание и иные действия при осуществлении депутатских полномочий; 2) вознаграждение парламентария (жалованье, компенсационные и другие выплаты)».

Несмотря на распространенность последней точки зрения, автор не может принять ее из-за необоснованности: ведь в одном понятии объединены два совершенно разных явления — и по природе, и по назначению.

Многие конституции стран мира особо закрепляют право депутатов парламентов на вознаграждение (индемнитет). Так, ст. 71 Конституции Болгарии устанавливает, что «народные представители получают вознаграждение, размер которого определяется Народным собранием». В Конституции ФРГ закреплена аналогичная гарантия: «Депутаты имеют право на соответствующее обеспечивающее их независимость вознаграждение» (ст. 48). Причем вознаграждение почти во всех странах слагается из ряда компонентов.

В законодательной практике России не используется понятие «индемнитет». Общепризнанным считается понятие «социальные гарантии». Оно прямо закреплено в ч. ч. 2, 3 ст. 2 Федерального закона от 8 мая 1994 г. «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации». В указанной статье Закона закреплено не только понятие, но и сами социальные гарантии депутата. Часть 3 ст. 2 гласит, что к социальным гарантиям деятельности депутата Государственной Думы относятся:

а) ежемесячное денежное вознаграждение, денежные поощрения и иные выплаты, предусмотренные настоящим Федеральным законом;

б) ежегодный оплачиваемый отпуск;

в) зачисление времени осуществления полномочий депутата Государственной Думы в стаж государственной гражданской службы;

г) медицинское, санаторно-курортное обслуживание депутатов Государственной Думы и членов их семей;

д) пенсионное обеспечение, в том числе пенсионное обеспечение членов их семей в случае смерти депутата Государственной Думы;

е) обязательное государственное страхование депутата Государственной Думы на случай причинения вреда его здоровью и имуществу;

ж) обязательное государственное социальное страхование депутата Государственной Думы на случай заболевания или потери трудоспособности в период исполнения им своих полномочий;

з) жилищно-бытовое обеспечение депутатов Государственной Думы, не имеющих жилой площади в городе Москве;

и) иные социальные гарантии, предусмотренные для федеральных министров.

Дополнительные условия для осуществления депутатами, являющимися инвалидами I группы, своих полномочий определяются постановлением Государственной Думы.

В связи с относительно большим числом социальных гарантий депутатов Государственной Думы и необходимостью их углубленного исследования автор счел необходимым все их классифицировать. В качестве критерия классификации избран отраслевой признак, т.е. принадлежность гарантии к той или иной отрасли права.

По названному критерию было выделено три группы социальных гарантий:

1) трудо-правовые гарантии;

2) гарантии социального обеспечения;

3) жилищно-бытовые гарантии.

Оглавление

Введение

Общая характеристика депутатской 
этики

Депутатская этика в России

Проблемы регламентации 
депутатской этики

Заключение

Список использованной литературы

Введение

Одним из важнейших элементов 
демократического общества есть развитая
система парламентаризма, которая 
сможет обеспечить общие интересы народа.
Основу демократии составляют принципы
народовластия, верховенства закона и
разделения властей. Именно на этих принципах
и должна основываться деятельность парламента.

При исследовании организации
депутатской деятельности, работы парламента,
его структуры и порядка принятия решений
важно рассмотреть не только политические
и правовые особенности, а также упомянуть
и этические аспекты принятия решений
и поведения депутатов, которые нужны
для продуктивной работы органа народного
представительства.

Анализ проблемы депутатской 
этики предполагает рассмотрение нескольких
важных вопросов, таких как общие 
проблемы политической и управленческой
этики, особенности парламентской 
деятельности в России, значение правил
этики в деятельности парламентариев,
уровень регламентации депутатской деятельности.

В российском обществе протекают 
сложные демократические и этические 
процессы, именно поэтому понятие 
парламентской этики не является
до конца раскрытым и воспринятым 
обществом. Разработка данной проблемы
требует учета особенностей российской
политической культуры, социальных реалий,
особенностей реализации парламентской 
деятельности.

Общая характеристика
депутатской этики

В первую очередь депутат 
– это представительное лицо, и 
потому он должен с уважением относиться
к людям, обществам и движениям.
Часто депутаты не предают должного
внимания общественному мнению. Пропагандистская
деятельность, создающая лишь видимость 
заинтересованности депутата мнением 
своих избирателей, есть очень нежелательной.
Депутат не должен давать невозможных
обещаний. Сдержать слово и добиться обещанного
результата – его главная цель.

Депутатская этика – это совокупность моральных и нравственных
норм внутрипарламентского общения депутатов.
Соблюдение данных норм — не только моральная,
но также и юридическая обязанность каждого
депутата. Они обеспечиваются соответственно
средствами как общественного, так и дисциплинарного
воздействия. Для применения таких средств
в парламентах обычно создаются специальные
комиссии. Конкретная ответственность
за нарушение этих правил этикета устанавливается,
как правило, в регламенте парламента
или его палаты.

 При обсуждении вопросов
парламентарии должны ограничиваться
только обсуждаемым вопросом, не выходить
за его рамки. Упоминая своего коллегу,
депутат не должен называть его фамилию,
а лучше использовать словосочетания
«предыдущий оратор», «уважаемый коллега»,
и т.д.

Этикет не разрешает сомнения
в мотивах, которыми руководствуется 
тот или иной участник дискуссии,
но можно критиковать характер или 
предлагаемые им действия. Другими 
словами можно критиковать предложение 
и точку зрение оппонента, а не
его самого.

Если председательствующий
поднимается со своего места, чтоб сделать 
заявление по порядку заседания,
сообщить информацию и так далее,
выступающий должен уступить ему 
слово.

Неприемлемые слова должны
быть зафиксированы в письменном
виде, а затем прочтены произнесшему
их оратору. Если он не может их обосновать,
но и не хочет извиниться, парламентарии 
обязаны предпринять какие-то действия.
Если указанные слова имеют характер личного
оскорбления в адрес другого парламентария
– и оскорбитель, и оскорбленный должны
покинуть зал заседания (ведь существует
общее правило, что участник дискуссии
не должен присутствовать при обсуждении
непосредственно качающегося его вопроса)
до решения данного вопроса.

Во время дебатов, выступления 
никому не разрешается перешептываться,
ходить по залу и вообще совершать 
что-либо, что может отвлечь парламентариев
или помешать делопроизводству.

Депутатская этика 
в России

Процесс формирования российской
парламентской системы, основывающийся
не только на изучении и восприятии богатого
опыта, накопленного зарубежными странами
в этой сфере, но и на выявлении и учете
собственно российских (исторических,
политических и пр.) факторов, влияющих
на формирование и функционирование отечественных
государственно-правовых институтов,
в значительной степени до сих пор представляет
собой серию экспериментов (думается,
слово «реформирование» более уместно
было бы применять в отношении уже оформившегося
института). Изменение порядка формирования
Совета Федерации, далеко не бесспорно
позитивный переход на полную пропорциональную
систему формирования Государственной
Думы — лишь некоторые (и явно не последние)
звенья этой цепи. Но едва ли факт такого
экспериментирования можно расценивать
как однозначно негативный — ведется поиск
наиболее оптимальных путей развития,
пусть даже методом проб и ошибок.

Создание дееспособной и 
эффективно функционирующей парламентской 
системы — процесс длительный и многоаспектный.
В последние годы наиболее четко обозначился
интерес к одному из таких аспектов — формированию
и развитию у парламентариев и в обществе
в целом нормативно-этического мышления
как необходимого условия (наряду с соответствующей
нормативной базой) становления и функционирования
в России института парламентской этики1.
Вполне справедливым можно признать суждение
о том, что работа в этом направлении может
иметь далеко идущие последствия, не ограничивающиеся
внутренними парламентскими рамками.
Выработка более или менее четких этических
представлений, формулирование критериев
допустимого и недопустимого в парламентской
деятельности (критериев, которые бы отражали
не нравственные взгляды и предпочтения
отдельных людей, пусть и депутатов, а
именно платформу кодекса), обсуждение
парламентских событий, в том числе на
языке морали и этики, адекватном нормам
политкорректности, а не только на языке
частных интересов или межфракционных
отношений, может изменить климат в Государственной
Думе, а может быть и политический климат
в стране».

Фактически речь идет об
определении стандартов поведения
депутатов внутри парламента и вне его,
основанных на существующей системе общественных
ожиданий (причем характер общественных
ожиданий, содержание претензий к парламентариям
должны быть адекватны состоянию самого
общества), и сущности соответствующего
контроля со стороны общества.

В том или ином виде принципы
парламентской этики как необходимые
рамки, за пределами которых поведение
депутата может расцениваться как безответственное,
закрепляются как в конституциях, так
и в специально разработанных законах:
кодексах чести депутатов и кодексах этики
правительственной службы

Интерес к поведению депутатов 
– явление не новое. Грубость по
отношению к коллегам, некорректные
высказывания и вызывающее, неадекватное
поведение депутатов – достаточно
частый сюжет телепередач. Проблема
действительно серьезна и важна 
– и не только с точки зрения
того, что происходит в стенах Думы,
на территории отдельно взятого субъекта
Российской Федерации и даже не только
на территории России. Мы все работаем
и взаимодействуем с коллегами 
в межпарламентских группах, нередко 
выезжаем в другие страны, к нам 
довольно часто приезжают зарубежные
коллеги. Обмен опытом по вопросам регулирования 
поведения депутатов, парламентариев,
конгрессменов, сенаторов во время 
наших контактов с представителями
разных стран, конечно, необходим нам для
того, чтобы на основе полученных знаний
создать свой кодекс.

Сейчас парламентарии 
стали заниматься своим непосредственным
делом – законотворчеством. Вместе
с тем отношения между депутатами,
отношения депутатов с избирателями,
с представителями органов исполнительной
власти, а также со своими коллегами 
в субъектах Российской Федерации 
оставляют желать лучшего.

В настоящее время, на наш 
взгляд, нет важнее задачи, чем укрепление
гражданского общества в России. Формирование
системы парламентской этики 
в России должно ускорить восприятие
российским обществом депутатства 
как важнейшего фактора политической
жизни. Обществу далеко не безразлично,
в чьих руках находится власть,
какими нравственными качествами обладают
депутаты. В парламент пришли люди
разного уровня: как со средней 
школой, как и академики. Российские
депутаты, размышляющие о ценностях 
и нормах своей профессии, тоже находятся 
на перепутье. Им тоже предстоит выбор 
того или иного отношения к 
проблемам своей профессиональной
этики. Прогноз каждого из вариантов 
своего понимания природы и путей 
развития парламентской этики нашему
депутатскому корпусу предстоит 
написать самому. Этические проблемы
– это проблемы не только культуры
общения.

Когда более всего нарушаются
нормы поведения? Во время избирательной
кампании, потому что здесь сталкиваются
разные политические силы. Сложно добиться
хороших отношений между депутатами, потому
что на этапе избирательной кампании в
условиях существования разных партий,
в том числе самых полярных, они вступают
в борьбу далеко не этического характера.

Этические нормы имеют 
большое значение и в плане 
обращения депутатов друг к другу,
и в плане оценки их деятельности,
и в плане того, например, что депутат
не присутствует на заседании. По трудовому
кодексу отсутствие на работе – повод
для увольнения, а у нас есть такие депутаты,
которые из трех лет своей депутатской
деятельности два года не присутствуют
на заседаниях. Два года «числятся».

Вот почему особое внимание
мы сегодня должны обратить на этические 
ценности и нормы деятельности депутатов.
Мы также должны наметить пути их формализации,
сведения норм в целостный этический 
кодекс парламентского поведения. По мнению
Комиссии Государственной Думы по этике,
будущий этический кодекс должен
быть создан на следующих основаниях:

Во-первых, в нем должны
быть учтены национальные традиции политической
культуры. Во-вторых, кодекс должен стать 
итогом морального нормотворчества 
самих депутатов – тех, кому предстоит 
исполнять эти нормы. В-третьих, наряду
с обязательствами депутатов 
непременно следует учесть нравственные
требования к депутатам со стороны 
избирателей, общества в целом. Обязательства 
и требования надо соединить так,
чтобы они действовали как 
единые нормы. В-четвертых, кодекс не должен
быть ни тщательно расписанной инструкцией,
ни дисциплинарным уставом. В-пятых, кодекс
– не инструкция, однако без сформулированных
в нем стандартов, правил, требований и
образцов нам, по-видимому, не обойтись.
Ведь с их помощью нам предстоит пресекать
имеющие место в депутатской среде факты
оскорбительных высказываний, грубости,
нетерпимости к чужому мнению, развязности,
лоббирования и коррупции.

Без «Кодекса парламентской 
этики депутата» парламентарии 
лишены «руководства к действию»,
а избиратели — критериев оценки
поведения тех, кто представляет
их в парламенте.

На сегодняшний день в 
Государственной Думе Федерального
Собрания Российской Федерации также 
существует специальная Комиссия по
мандатам и этике, утверждено Положение
о комиссии Государственной Думы по мандатам
и вопросам депутатской этики в 1993 г. Эта
Комиссия обладает достаточно широким
кругом полномочий, включающим в себя
полномочие выносить на открытое обсуждение
вопросы о нарушениях депутатами Государственной
Думы общепринятых правил во взаимоотношениях
друг с другом, проявляющихся в употреблении
в своих выступлениях грубых, оскорбительных
выражений, причиняющих ущерб чести и
достоинству других депутатов и иных лиц,
а также полномочие рассматривать вопросы
об использовании депутатами заведомо
ложной информации для необоснованных
обвинений в чей-либо адрес и право обнародовать
факты злоупотребления депутатами своими
полномочиями и нарушения ими общественного
порядка. Комиссия может огласить принятые
ею решения на пленарном заседании Государственной
Думы, а в случае необходимости обнародовать
в средствах массовой информации наиболее
значимые факты нарушения кем-либо из
депутатов основополагающих норм и правил
депутатской этики. Кроме того, Комиссия
наделена полномочиями официально рекомендовать
депутату принести публичные извинения
за совершенные им неэтичные действия.

Вопросы соблюдения этических 
норм нашли свое отражение и в 
Регламенте Государственной Думы. В 
ст. 45 прямо закреплено положение 
о том, что депутат в процессе
своего выступления не вправе нарушать
правила депутатской этики. В 
случае нарушения депутатом этических 
норм к нему могут быть применены 
четко определенные меры ответственности.
За однократное нарушение ему 
выносится предупреждение председательствующим
на заседании Государственной Думы,
за повторное нарушение правил депутатской 
этики виновный лишается права выступления 
в течение всего заседания, а 
за неоднократное преднамеренное нарушение 
этических норм депутатом он может 
быть лишен права выступления 
на срок до одного месяца. Решение о 
применении этой дисциплинарной меры
принимается Государственной Думой простым
большинством голосов от общего числа
участвующих в заседании депутатов.

Известный специалист по конституционному
праву М.А. Краснов предложил внедрить
в практику не только Государственной 
Думы, но и законодательных (представительных)
органов государственной власти
субъектов Российской Федерации 
целую систему мер дисциплинарного 
воздействия, применяемых к депутатам 
за нарушение ими норм парламентской 
этики, предусматривающую последовательное
применение следующих санкций: 1) предупреждение
депутата о лишении слова за неэтичные 
высказывания и, в случае их повторения,
лишение депутата слова по обсуждаемому
вопросу; 2) удаление депутата из зала заседания;
3) удержание из месячного депутатского
вознаграждения определенной суммы 
за пропущенные им вследствие применения
дисциплинарной санкции заседания;
4) вынесение депутату, уличенному в 
неоднократном нарушении этических 
правил, публичного порицания. К сожалению,
эта система мер, эффективность 
которых не вызывает сомнений, до сих 
пор не получила повсеместного применения.
В то же время, как показывает практика
деятельности различных законодательных
(представительных) органов государственной 
власти некоторых субъектов Российской
Федерации, во многих из них постановка
вопроса обязательного соблюдения
депутатами норм и правил этики получила
официальное закрепление в регламентах 
этих органов власти. Следует признать, что если бы аналогичные
нормы были четко прописаны в регламентах
законодательных (представительных) органов
государственной власти всех субъектов
Российской Федерации, то это могло бы
в значительной мере способствовать укреплению
и совершенствованию депутатской этики,
а проблема ответственности депутатов
за нарушение этических норм обрела бы
действенные механизмы для ее решения.
В таком случае основополагающие нормы
депутатской этики приняли бы характер
общеобязательных норм профессиональной
этики, соблюдение и исполнение которых
предусматривалось бы специальными регламентирующими
нормативно-правовыми актами. Вероятно,
именно так со временем и будет.