Правовое закрепление международных иммунитетов
Иммунитет Государства в международном праве — принцип, согласно которому государству и его органам не может быть предъявлен иск в суде иностранного государства. Имущество иностранного государства не может быть подвергнуто мерам принудительного характера.
Иммунитет государства основывается на том, что оно обладает суверенитетом, что все государства равны. Это начало международного права выражено в следующем изречении: «Par in parem поп habet impenum» («Равный не имеет власти над равным») См. Хлестова И.О. Вопросы иммунитета государства в законодательстве и договорной практике РФ.- в Сб.статей «Проблемы международного частного права». М.:2000.
В теории и практике государств обычно различают несколько видов иммунитета, судебный, от предварительного обеспечения иска и от принудительного исполнения решения.
Содержание и виды иммунитетов государства:
а) судебный иммунитет заключается в неподсудности одного государства судам другого государства («Par m parem non habet junsdictionem» — «Равный над равными не имеет юрисдикции»). Без согласия государства оно не может быть привлечено к суду другого государства. Причем не имеет значения, в связи, с чем или по какому вопросу государство намереваются привлечь к суду,
б) иммунитет от предварительного обеспечения иска состоит в следующем: нельзя в порядке предварительного обеспечения иска принимать без согласия государства какие-либо принудительные меры в отношении его имущества,
в) под иммунитетом от исполнения решения понимается следующее без согласия государства нельзя осуществить принудительное исполнение решения, вынесенного против государства.
Все эти иммунитеты связаны между собой, потому что их основа одна — суверенитет государства, который не позволяет применять в отношении государства какие-либо принудительные меры.
Государство может дать согласие на рассмотрение предъявленного к нему иска в суде другого государства или же на меры по обеспечению иска либо исполнению решения, но такое согласие должно быть явно выражено дипломатическим путем или иным образом. Согласие государства на неприменение к нему правил об иммунитете, об установлении определенных изъятий из этих правил может быть сформулировано в международных договорах.
Вступая в гражданско-правовые отношения с иностранной компанией, государство может дать в заключаемом им соглашении согласие на предъявление к нему исков в суде, а также на применение к нему мер по предварительному обеспечению иска или же в отношении принудительного исполнения.
Иммунитет имеет два аспекта. С одной стороны, это право государства на освобождение от юрисдикции другого государства, т.е. право на неприменение к нему принудительных мер со стороны судебных, административных и иных органов государства. С другой — это частичный отказ государства от осуществления своей юрисдикции при сохранении ограничений в отношении действий и имущества иностранного государства, т.е. отказ от применения принудительных мер своими судебными органами в отношении иностранного государства. Обоснованием концепции иммунитета служит, главным образом, концепция суверенитета государства. На протяжении истории своего развития этот институт приобретал разное правовое обоснование, а вместе с этим росло и его значение в отношениях между государствами.
Первоначально он диктовался международной вежливостью, а позже нашел свое закрепление в качестве международно-правового обычая. Представляется, однако, что в современном международном частном праве более остро стоит вопрос об ограничении иммунитета государства. Учитывая связь иммунитета с суверенитетом государства, можно провести следующую параллель. XX век показал, что развитие государств в изоляции невозможно. В связи с объективным процессом глобализации экономической и социальной жизни выявилась тенденция стремления государств к интеграции в мировую экономику. Иными словами, сегодня появляются гражданско-правовые отношения трансграничного характера. Соответственно, для защиты прав других участников этих отношений — граждан и юридических лиц требуется механизм ограничения суверенитета государства в подобного рода сделках. Не менее важно унифицировать хотя бы в малой доле законодательство об иммунитете различных стран. Данное обстоятельство и порождает основной круг проблем.
Первая попытка унификации была предпринята с принятием Брюссельской конвенции для унификации некоторых правил относительно иммунитета государственных судов от 10 апреля 1926 г. Первым договором, рассматривающим проблему иммунитета в целом, явилась Европейская конвенция об иммунитете государств, принятая в 1972 г., однако естественно, что положения данной конвенции носят общий характер, осторожно обходя вопросы определения сфер, где государство не может ссылаться на свой иммунитет. Прямо упоминаются только те частноправовые отношения, которые не имеют в своей основе коммерческие сделки (трудовые, патентные, отношения собственности).
Наиболее тщательное регулирование этого вопроса возложено на национальное законодательство. Однако такое законодательство имеется не везде. Такие законы, акты и ордонансы существуют в США, Великобритании, Сингапуре, Пакистане, Канаде, Австрии. В России несмотря на ссылку в ст. 127 ГК РФ на закон об иммунитете такого акта не существует.
Да и в тех странах, где есть эти законы, уровень разграничения публичной и частноправовой сфер различен. Безусловно, наиболее эффективным в этом аспекте является законодательство США. В попытке дать определение “коммерческой сделки”, исключающей право государства пользоваться иммунитетом, законодатель вводит такие понятия как “существенные контакты” и “прямой эффект”. Так, согласно американскому законодательству, коммерческая деятельность, осуществляемая в любом месте (существенные контакты) или на действии, совершенном в не территории США, в связи с коммерческой деятельностью иностранного государства в любом месте, и влекущем прямые последствия в США (прямой эффект). Под прямым эффектом в данной случае понимается такая ситуация, при которой затрагивается законодательство США в сфере экономики в случае совершения коммерческой сделки на его территории.
Многие же государства не прибегают к точным определениям, указывая в качестве неограниченного принципа деятельность, которую могут осуществлять частные лица. Даже определения такого, казалось бы, однозначного понятия как государство в качестве субъекта частноправовых отношений вызывает противоречия.
В различных государствах существуют отличные концепции об иммунитете; по-разному определяется само понятие “иммунитет”. А некоторые страны вообще не имеют законодательства об иммунитете, определяя его через судебную практику. Для того, чтобы не было пробелов в праве и чтобы иметь четкость в понятиях, касающихся данного института, возникает острая необходимость в принятии единого унифицирующего акта.
Судебный иммунитет предполагает следующее: ни одно государство не может принудить иностранное государство выступать в качестве ответчика в судах первого государства; иностранное государство подсудно судам другого государства только если иностранное государство ясно выразило согласие на это; ни одно государство не может отказать иностранному государству в праве выступать истцом в судах этого государства. В данном случае неясными является то, когда и при каких условиях делается отказ иностранного государства от иммунитета и как он может быть выражен. Ведь даже если государство выбрало право второго государства, это не означает его подчинения юрисдикции судов данного государства. Напрашивается очевидный вывод, что данный аспект должен быть включен унифицирующий акт об иммунитете.
Наибольший интерес вызывает вопрос о справедливом определении сферы, где неправомерно использование иммунитета. Одним из критериев, наиболее часто используемых в этом случае, является определение природы сделки, а также цели, которые преследует государство. Но ведь какую бы частноправовую сделку или операцию не совершало государство, оно всегда действует в государственных целях, в интересах общества и государства, а не в интересах частных лиц. В любом случае такое разграничение без опоры на четко закрепленные законодательные нормы может быть осуществлено только на основании субъективного взгляда. Эта проблема усугубляется тем, что решение этого вопроса дано на “откуп” судам. Национальный суд является органом, дающим оценку деятельности иностранного государства и решающий, предоставлять ему иммунитет или нет. Выходит, что национальный суд становится над иностранным государством, подчиняя его своей власти. Но в таком случае получается абсурдная ситуация, поскольку сам факт решения вопроса об иммунитете государства нарушает этот иммунитет.
Вследствие того, что невозможно закрепить в законодательстве четкое разграничение публичной и частной сфер, единственный источник, где такое разграничение существует — судебная практика. В этой связи вызывает сомнения сложившаяся в США практика, когда Государственный департамент дает суду “дружеские советы” при вынесении подобных решений. Все это усугубляется уже упоминавшейся проблемой конфликта квалификации.
Закрепление иммунитета содержится в таких нормативных актах Российской Федерации, как Закон РФ «О государственном регулировании внешнеторговой деятельности» См. Федеральный закон от 08.12.2003 N 164-ФЗ (ред. от 02.02.2006) «Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности » (принят ГД ФС РФ 21.11.2003//Собрание законодательства РФ», 15.12.2003, N 50, ст. 4850., ФЗ РФ «О соглашениях о разделе продукции» См. Федеральный закон от 30 декабря 1995 г. N 225-ФЗ «О соглашениях о разделе продукции» (в ред. от 29.12.2004) //. «Российская газета» от 11 января 1996 г., Гражданском кодексе РФ (ст. 127), Гражданско-процессуальном кодексе РФ (ст. 401), Арбитражном процессуальном кодексе РФ (ст. 251) и т.д.
Международные межправительственные (и некоторые неправительственные) организации на территории государства пребывания пользуются привилегиями и иммунитетами с целью нормального и беспрепятственного выполнения своих функций. Приобретая собственность на имущество, находящееся в разных странах, заключая сделки имущественного характера с гражданами различных государств, международные организации не подчиняют свои отношения ни национальному праву, ни национальной юрисдикции какого-либо государства. Международная организация не может быть привлечена к разбирательству в национальном суде в качестве ответчика; в отношении ее собственности не применяются меры принуждения по предварительному обеспечению иска и принудительные меры по исполнению судебного решения. Имущество международной организации, даже находящееся в руках третьих лиц, не может быть предметом виндикации, на него не может быть обращено взыскание.
Объем привилегий и иммунитетов различных международных организаций различен, они имеют неодинаковые привилегии и иммунитеты. Наибольшим объемом пользуются ООН и ее специализированные учреждения.
Привилегии и иммунитеты ООН практически совпадают с привилегиями и иммунитетами дипломатических представительств.
Конвенция о привилегиях и иммунитетах ООН (1946) — привилегии и иммунитеты ООН имеют функциональный характер (предоставляются для достижения целей, поставленных перед ООН). ООН обладает рядом дополнительных привилегий: пользуется неприкосновенностью помещений, переписки, архивов, документов, собственности, имеет право пользоваться шифром и курьерами, флагом и эмблемой, освобождена от налогов и таможенных пошлин.
Конвенция о привилегиях и иммунитетах ООН (1946) предусматривает функциональный иммунитет для сотрудников ООН. Они освобождены от юрисдикции государства пребывания в отношении действий, совершенных при исполнении служебных обязанностей; пользуются налоговым иммунитетом, таможенными и другими льготами. Эксперты ООН обладают привилегиями и иммунитетами при выполнении своих служебных функций. Привилегии и иммунитеты предоставляются сотрудникам ООН для выполнения их функций, а не для личных выгод (разд. 20 Конвенции 1946 г.).
Привилегии и иммунитеты специализированных учреждений ООН и их сотрудников установлены в Конвенции о привилегиях и иммунитетах специализированных учреждений ООН 1947 г. Практически это те же привилегии и иммунитеты, которыми пользуется ООН, — неприкосновенность помещений, архивов, переписки и т.п. В полном объеме дипломатическими привилегиями и иммунитетами пользуются высшие исполнительные лица каждого специализированного учреждения и члены их семей. Другие сотрудники, как и сотрудники ООН, обладают функциональным иммунитетом.
В 1994 г. была принята Конвенция о безопасности персонала ООН и связанного с ней персонала. Конвенция закрепила нормы об уголовной ответственности лиц, посягающих на персонал ООН (как на лиц, пользующихся международной защитой).
Государственные иммунитеты базируются на принципе суверенитета. Иммунитеты международной организации возникают на договорной основе в силу функциональной необходимости Международные организации наделяются иммунитетами с целью создания такого статуса, при котором организация сможет беспрепятственно осуществлять свои полномочия, оставаясь независимой от действия национального права и судопроизводства отдельных государств.
Основа функциональной природы иммунитетов международных институтов:
- 1. Иммунитет способен защитить организацию от контроля со стороны отдельных государств.
- 2. Иммунитет позволяет международной организации иметь собственные материальные ресурсы, не подпадающие под действие контрольных механизмов государства, на территории которого находится штаб-квартира организации.
- 3. Иммунитет позволит уберечь организацию от бремени налогов в пользу казны отдельного государства.
Функциональная природа иммунитетов отражена в положениях Устава ООН, посвященных статусу международной организации как юридического лица: ООН пользуется на территории государств-членов такими правоспособностью, привилегиями и иммунитетами, которые необходимы для выполнения ее функций и достижения ее целей (ст. 104,105).
Соглашение между ООН и Правительством США относительно места пребывания Центральных учреждений ООН 1947 г. предусматривает иммунитет Центральных учреждений ООН от юрисдикции США (изъятие из сферы действия национального законодательства и неподсудность гражданско-правовых споров с участием ООН национальным судам США). Обращение к американскому закону возможно лишь в случае отсутствия особых внутренних правил ООН. Американское законодательство может применяться к сделкам ООН, только если оно не противоречит внутренним правилам ООН (разд. 7 Соглашения). Законодательству США отводится вспомогательная роль, оно действует в качестве дополнения к правилам международной организации и постольку, поскольку какие-либо вопросы не урегулированы этими правилами.
Иммунитет от судопроизводства предопределяет, что американские суды имеют власть над актами, совершенными в районе ООН, только с согласия или по требованию самой ООН (разд. 8 Соглашения). Аналогичный статус на территории Швейцарии (Женева) имеет Европейское бюро ООН.
Международные учреждения последовательно отстаивают свое право на иммунитет в гражданско-правовых отношениях. Международная организация вправе сама отказаться от иммунитетов. Этот вопрос решается каждой организацией применительно к конкретной ситуации. Предложение об отказе от иммунитетов может поступить в адрес международной организации со стороны третьих лиц. Например, такое предложение может сделать национальный суд, усматривающий, что применение иммунитетов может противоречить нормам общечеловеческой морали, например к межправительственной организации предъявляется иск явно пострадавшей стороной и иммунитет не позволяет возместить ей ущерб.
В связи с законодательным закреплением концепции функционального иммунитета в судах некоторых государств был поднят вопрос о применении доктрины ограниченного иммунитета и к международным организациям. В 1980 г. Апелляционный суд США (округ Колумбия) принял к рассмотрению иск Броудбейта к Организации американских государств (ОАГ). Она выступила с утверждением абсолютного иммунитета межправительственной организации. Апелляционный суд США поддержал эту позицию, заметив, что «международные организации утверждаются на основании международного договора и в силу этого находятся по сравнению с суверенными государствами в ином положении в том, что касается вопроса об иммунитете. Суд убежден, что международные организации обладают иммунитетом от любой формы судебного вмешательства за исключением случаев, когда этот иммунитет положительно отвергается в договоре или ясно ограничивается в акте об учреждении международной организации».
Российское законодательство устанавливает: «Судебный иммунитет международных организаций определяется международным договором Российской Федерации и федеральным законом» (ч. 2 ст. 251 АПК РФ). Юрисдикция российских арбитражных судов возможна, если отказ от судебного иммунитета произведен в порядке, предусмотренном правилами международной организации (ч. 3 ст. 251 АПК РФ). Гражданско-процессуальное законодательство решает этот вопрос несколько иначе: об отказе от иммунитета не говорится ничего, а международные организации подлежат юрисдикции российских судов по гражданским делам в пределах, определенных международными договорами РФ и федеральными законами (ч. 2 ст. 401 ГПК РФ).
В доктрине признается необходимость соблюдения принципа абсолютного иммунитета в отношении международных организаций.
- 1. Иммунитет организации закрепляется в международном договоре, обязательном для соблюдения государствами-участниками независимо от сферы деятельности организации.
- 2. Иммунитет организации имеет функциональный характер, при его нарушении международное учреждение может утратить способность к реализации своих функций.
Секретариат ООН неоднократно подчеркивал, что иммунитеты международных организаций могут пониматься и применяться только как абсолютные, поскольку они имеют договорное происхождение и функциональный характер. Ограничение иммунитета международной организации означает нарушение международного договора.
В настоящее время международные организации накапливают значительные средства в коммерческих банках, которые стремятся избежать соблюдения иммунитетов по отношению к этим вкладам и распространить на них принципы обслуживания, которые применяются в отношении вкладов иных юридических лиц. Некоторые национальные суды высказываются за применение ограничения иммунитетов международных организаций, если они участвуют в международной коммерческой деятельности.
Практически невозможно выявить общие критерии разграничения публично-правовой и частноправовой компетенции международной организации, определить сферы ее деятельности, к которым неприменимы международные иммунитеты. Абсолютный иммунитет международной организации, занимающейся коммерческой деятельностью, нарушает общие принципы права и ставит частных контрагентов в неблагоприятное положение. Оптимальное решение проблемы — установление обязательной юрисдикции международных правоприменительных органов в отношении деятельности международных организаций, не связанной с выполнением их международных публичных функций. Споры из такой деятельности должны рассматриваться в Европейском суде, Страсбургском суде по правам человека, Арбитражном суде при Международной торговой палате.