Процессуальное положение иностранного государства судебный иммунитет

Что касается иностранного государства как участника гражданского процесса, то в подавляющем большинстве стран действует принцип судебного иммунитета в ограниченной либо абсолютной форме. Российская правовая доктрина и судебно-арбитражная практика выделяют три вида иммунитета государства: 1) судебный иммунитет (неподсудность иностранного государства судам другого государства); 2) иммунитет от предварительного обеспечения иска 3) иммунитет от принудительного исполнения судебного решения. Совокупность всех этих трех видов иммунитета называется юрисдикционным иммунитетом государства[1].

До недавнего времени в действующем законодательстве РФ был закреплен абсолютный судебный иммунитет иностранного государства и его представителей. Абсолютность иммунитета заключается в том, что последний распространяется и на случаи, когда государство выступает как участник имущественного оборота.

С 1 января 2016 г. вступил в силу Федеральный закон от 3 ноября 2015 г. № 297-ФЗ «О юрисдикционных иммунитетах иностранного государства и имущества иностранного государства в Российской Федерации»1, направленный на регулирование юрисдикционного иммунитета иностранных государств в Российской Федерации. Законом устанавливается правовой режим юрисдикционного иммунитета иностранного государства и его имущества на территории РФ; определяется содержание таких понятий, как «иностранное государство», «юрисдикционные иммунитеты иностранного государства и его имущества», «судебный иммунитет» и других; определяются случаи, когда иностранное государство и его имущество не пользуются юрисдикционным иммунитетом; предусматривается, что дела с участием иностранного государства рассматриваются судом РФ в порядке, установленном российским процессуальным законодательством.

В связи с этим были внесены изменения в ГПК РФ и АПК РФ в виде дополнения главами, устанавливающими процедуры производства по делам с участием иностранного государства (гл. 45.1 ГПК РФ и гл. 33.1 АПК РФ «Производство по делам с участием иностранного государства»).

Как указывается в пояснительной записке к проекту Федерального закона «О юрисдикционном иммунитете иностранного государства и имущества иностранного государства в Российской Федерации», необходимость принятия вышеназванного закона была обусловлена расширением внешнеэкономической деятельности и привлечением иностранных инвестиций, что предопределило участие РФ в ряде международных договоров о взаимной защите инвестиций, которые предусматривают, что споры, связанные с инвестициями, рассматриваются в международном коммерческом арбитраже. В действующем законодательстве большинства зарубежных стран это означает отказ от иммунитета. К настоящему времени заключены десятки таких договоров. Таким образом, практика внешнеэкономической деятельности Российской Федерации, а также международная договорная практика Российской Федерации показывают, что возникла тенденция признания Российской Федерацией юрисдикции иностранных судов, что представляет собой отказ от иммунитета[2][3].

Согласно ст. 1 Федерального закона от 3 ноября 2015 г. № 297-ФЗ «О юрисдикционных иммунитетах иностранного государства и имущества иностранного государства в Российской Федерации» иностранное государство пользуется в отношении себя и своего имущества юрисдикционными иммунитетами с учетом положений настоящего Федерального закона. Положения настоящего Федерального закона подлежат применению, если Российская Федерация и иностранное государство не договорились об ином.

Следует отличать от судебного иммунитета дипломатический иммунитет. Статья 401 ГПК РФ устанавливает, что аккредитованные в РФ дипломатические представители иностранных государств, другие лица, указанные в международных договорах РФ, федеральных законах, подлежат юрисдикции судов в РФ по гражданским делам в пределах, определенных общепризнанными принципами и нормами международного права или международными договорами РФ, т.е. ст. 31 Венской конвенции о дипломатических сношениях от 18 апреля 1961 г.[4], где указано, что дипломатический агент пользуется защитой от гражданской юрисдикции, кроме: а) вещных исков, относящихся к частному недвижимому имуществу, находящемуся на территории государства пребывания, если только он не владеет им от имени аккредитующего государства для целей представительства; б) исков, касающихся наследования, в отношении которых дипломатический агент выступает в качестве исполнителя завещания, попечителя над наследственным имуществом наследника или отказополучателя как частное лицо, а не от имени аккредитующего государства; в) исков, относящихся к любой профессиональной или коммерческой деятельности, осуществляемой дипломатическим агентом в государстве пребывания за пределами своих официальных функций. Возбуждение дела дипломатическим агентом или другим лицом, пользующимся иммунитетом от юрисдикции, лишает его права ссылаться на иммунитет в отношении встречных исков, непосредственно связанных с основным иском. Что касается консульских должностных лиц, то их иммунитет — прерогатива консульских конвенций.

Процессуальное положение государства как участника гражданского процесса основано на его суверенитете. Суверенитет государства предопределил появление теории государственного иммунитета. Виды иммунитетов государства: от иностранной юрисдикции; от предварительного обеспечения иска и принудительного исполнения иностранного судебного решения; от применения иностранного права; собственности государства и доктрина акта государства. Юрисдикционный иммунитет (процессуальный или судебный иммунитет в широком смысле слова) включает следующие виды иммунитета, которые тесно связаны между собой:

• o судебный иммунитет в узком смысле слова, т.е. неподсудность одного государства судам другого. Никакое государство без его согласия не может быть привлечено к суду другого государства. Иски к иностранному государству не могут рассматриваться без его согласия в судах другого государства;
• o иммунитет от предварительного обеспечения иска. В порядке обеспечения иска имущество одного государства не может быть подвергнуто никаким принудительным мерам, применяемым в порядке обеспечения иска (аресту, секвестру);
• o иммунитет от мер по принудительному исполнению решения. Недопустимо обращение мер принудительного исполнения судебного решения без согласия государства. Такими мерами могут являться наложение ареста на имущество государства либо понуждение государства к совершению определенных действий (воздержанию от их совершения).

Старейшая доктрина государственного иммунитета — теория абсолютного иммунитета. Она была широко распространена в ХГХ — начале XX в. Государство в силу своего суверенитета пользуется абсолютным иммунитетом в отношении всех своих действий независимо от их характера, оно не может быть ответчиком в судах другого государства без своего согласия. Теория абсолютного иммунитета, предоставлявшая государству право на иммунитет во всех случаях, начала подвергаться критике уже в конце XIX в.

В соответствии с теорией функционального (ограниченного) иммунитета государство пользуется иммунитетом только тогда, когда оно осуществляет суверенные функции. Следует различать действия государства, совершенные им в порядке осуществления государственной, публичной власти (jure imperii), и действия jure gestionis, когда государство выступает в качестве частного лица и иммунитетом не пользуется. Эта доктрина получила название «итало-бельгийской», так как бельгийские и итальянские суды с середины XIX в. стали применять правила, основанные на теории ограниченного иммунитета.

В начале XX в. на позиции концепции функционального иммунитета встали суды Швейцарии, а чуть позже — суды Франции, Греции, Египта. Окончательное утверждение этой теории в судебной практике и доктрине произошло после Второй мировой войны. Верховный суд Австрии 10 мая 1950 г. принял решение по делу Dralle v. Republic of Czechoslovakia, в котором процитировал решение бельгийского суда 1904 г.: «Иммунитет государств от юрисдикции иностранных судов может быть признан только тогда, когда этим затронут их суверенитет; это происходит только в том случае, когда действия относятся к политической жизни. Когда… государство… приобретает и владеет собственностью, заключает договоры, является кредитором и должником и даже занято в коммерции, оно не осуществляет исполнительную власть, а делает то, что могут делать частные лица».

В решении по делу Claim against the Empire of Iran (1963) Федеральный Конституционный Суд ФРГ проанализировал практику большого числа государств и нашел, что иммунитет иностранным государствам предоставляется только в отношении суверенных действий. Суд признал, что нельзя утверждать, якобы предоставление неограниченного иммунитета рассматривается как обычай, которому следует большинство государств.

Суды стран общего права (США и Великобритании) долго придерживались концепции абсолютного иммунитета (США — до 1950-х гг., Великобритания — до 1970-х гг.). В 1976 г. в США был принят Закон об иммунитетах иностранного суверена, окончательно закрепивший теорию ограниченного иммунитета. В 1988 и 1996 гг. в Закон внесены дополнения.

Иностранное государство пользуется иммунитетом от юрисдикции судов США и судов штатов. Иностранное государство не пользуется иммунитетом, если оно явным или подразумеваемым образом отказалось от своего иммунитета. Иностранное государство не может ссылаться на иммунитет, если иск основан на его коммерческой деятельности, осуществляемой в США, или на действии, совершенном в США в связи с его коммерческой деятельностью, или на действии, совершенном вне территории США в связи с его коммерческой деятельностью где-либо, если это действие имеет прямой эффект в США. Это центральное и самое важное исключение из принципа юрисдикционного иммунитета, предусмотренного Законом США.

Закон Великобритании о государственном иммунитете был принят в 1978 г. Иностранное государство пользуется иммунитетом от юрисдикции судов Соединенного Королевства (ст. 1(1)). Иностранное государство не пользуется иммунитетом в судебном разбирательстве, если оно само отказалось от иммунитета, возбуждает судебное разбирательство или вступает в уже начатое разбирательство. Иностранное государство не пользуется иммунитетом в отношении встречного иска. В Законе перечисляются ситуации, при которых иностранному государству не будет предоставлен юрисдикционный иммунитет в судах Великобритании:

• o коммерческая сделка или обязательство иностранного государства;
• o трудовой договор, заключенный с физическим лицом;
• o действие (бездействие) иностранного государства, повлекшее смерть, причинение вреда или утрату имущества;
• o интересы государства в отношении недвижимости, в отношении движимой или недвижимой собственности, приобретенной в порядке наследования, дарения;
• o права государства на различные формы интеллектуальной собственности;
• o участие государства в корпоративной или некоммерческой организации, арбитражное разбирательство;
• o иски in rem и in personam по морским делам;
• o некоторые налоговые вопросы.

В настоящее время наблюдается тенденция включать положения о функциональном иммунитете иностранного государства в законодательство по МЧП — Кодекс МЧП Турции устанавливает: «Юрисдикционные иммунитеты не предоставляются иностранному государству по правовым спорам, возникающим из частноправовых отношений. В таких спорах процесс может проводиться в отношении дипломатических представителей иностранного государства» (ст. 49 «Ограничения юрисдикционного иммунитета иностранных государств»).

На международном уровне принцип ограниченного иммунитета закреплен в Европейской конвенции об иммунитете государств (1972) и Дополнительном протоколе к ней, в Конвенции ООН о юрисдикционных иммунитетах государств и их собственности (2004). Конвенция ООН 2004 г. одобрила формулу — общим правилом является принцип: государство пользуется иммунитетом от юрисдикции судов другого государства в отношении себя и своей собственности (ст. 5). К общему правилу установлены исключения — ситуации, при возникновении которых иммунитет государству не предоставляется, несмотря на отсутствие его согласия (ст. 10-17). Конвенция ООН содержит нормы, посвященные вопросам иммунитета государств от принудительных мер в связи с судебным разбирательством и исполнением решения.

Во всех национальных законах об иммунитете предусмотрено право иностранного государства ссылаться на свой иммунитет: Закон США — государство должно сделать заявление об иммунитете в суде. Государственный департамент США может участвовать в процессе от имени американского правительства, если, по его мнению, суд неправильно толкует закон. Вопрос о признании иммунитета иностранного государства решается судом.

Согласно английскому Акту заявление об иммунитете может быть сделано в суде непосредственно официальным представителем иностранного государства. Суд вправе обратиться в Министерство иностранных дел Великобритании, и сведения, полученные от него, для суда обязательны. Судебная практика континентальных стран (Швейцария, ФРГ, Франция) устанавливает, что заявление об иммунитете делается иностранным государством в суде по правилам местного гражданско-процессуального законодательства.

Все национальные законы об иммунитетах не имеют обратной силы. Это подтверждено судебной практикой США. В 1986 г. американские держатели облигаций, выпущенных правительством Китая в 1911 г., предъявили в американском суде иск к Правительству КНР. Американский суд пришел к выводу, что выпуск облигаций государственного займа следует квалифицировать как коммерческую деятельность, однако иммунитет китайского государства должен быть признан, поскольку Закон США 1976 г. не имеет обратной силы. На решение по данному делу сослался другой суд США при рассмотрении в 1988 г. иска американских держателей царских займов к правительству СССР. В иске было отказано со ссылкой на то, что Закон 1976 г. не имеет обратной силы1.

В 1982 г. в районном федеральном суде г. Нью-Йорка рассматривались групповые иски от имени американских держателей облигаций и сертификатов по займам Правительства Российской империи 1916 г. на сумму около 625 млн долл. СССР проигнорировал вызов в суд в качестве ответчика. Суд г. Нью-Йорка вынес два заочных решения, на основании которых СССР был обязан уплатить держателям облигаций 192,1 млн долл.

В 1986 г. судебные решения были направлены в МИД СССР для исполнения с предупреждением о возможности наложения ареста на имущество Советского государства. В ответной ноте МИД СССР отказался принять судебные решения к исполнению и подтвердил свою позицию абсолютного иммунитета. В ноте подчеркивалось, что любая попытка принудительного исполнения решений может иметь самые серьезные последствия для отношений СССР и США.

После обсуждения с представителями Госдепартамента США было принято решение о найме американского адвоката, который направил в суд г. Нью-Йорка ходатайство об аннулировании заочных решений и об отказе в иске. Вступление СССР в процесс через адвоката было произведено в порядке специального обращения, предусматривающего согласие на юрисдикцию суда для конкретной цели (защиты юрисдикционного иммунитета СССР и опротестования подсудности дела американскому суду).

Вступление СССР в процесс в порядке «специального обращения» было поддержано Министерством юстиции США и Госдепартаментом США, представившими в суд заявление «Об интересе США в благоприятном для СССР направлении дела». Представление этого документа основано на законодательстве США, которое уполномочивает Генерального атторнея (министра юстиции) США участвовать в любом судебном процессе, затрагивающем интересы американского государства.

Суд решением от 4 августа 1987 г. отменил свои заочные решения как ничтожные в связи с отсутствием юрисдикции. Суд признал, что выпуск займов является «коммерческой деятельностью» в силу Закона 1976 г. Однако обратной силы этот Закон не имеет и применяется только к отношениям, возникшим после его принятия. Поданная истцами апелляционная жалоба была отклонена Апелляционным судом США. Верховный суд США также отказал истцам в их ходатайстве, и решение от 4 августа 1987 г. осталось в силе2.

Однако очень часто государство, соглашаясь на подсудность суду другого государства, не соглашается на предварительное обеспечение иска в отношении своего имущества или применение к нему принудительных мер. Иммунитет от предварительного обеспечения иска и иммунитет от исполнения решения расцениваются как «последний оплот» государственного иммунитета. Применение обеспечительных и принудительных мер в отношении иностранной государственной собственности всегда расценивалось как наиболее серьезное посягательство на суверенитет. Ввиду этого суды предпочитают предоставлять иностранным государствам иммунитет от таких мер, который признается даже тогда, когда иностранному государству отказывается в предоставлении абсолютного судебного иммунитета.

Одновременно в современных условиях международные документы, законодательство и судебная практика большинства государств основаны на принципе ограниченного иммунитета иностранного государства от обеспечительных и принудительных мер (исключение — Европейская конвенция 1972 г., предусматривающая абсолютный иммунитет от исполнения). Применение обеспечительных и принудительных мер допускается в отношении собственности иностранного государства, используемой в коммерческих целях.

По общему правилу для исполнения судебных решений не требуется наличия связи между материальным объектом иска и собственностью, на которую обращается взыскание. Только Закон США 1976 г. устанавливает наличие такой связи как обязательное условие исполнения решения, вынесенного против иностранного государства. Однако в отношении определенных видов имущества (дипломатическая собственность, военная собственность, культурные ценности) продолжает существовать абсолютный иммунитет от обеспечительных мер.

В отечественной доктрине высказывается мнение, что в Российской Федерации наблюдается постепенный переход на позиции теории функционального иммунитета от обеспечительных мер1. АПК РФ закрепляет, что иностранное государство, выступающее в качестве носителя власти, обладает судебным иммунитетом по отношению к предъявленному к нему иску в российском арбитражном суде, привлечению его к участию в деле в качестве третьего лица, наложению ареста на его имущество, находящееся на территории РФ, и принятию по отношению к нему судом мер по обеспечению иска. Обращение взыскания на это имущество в порядке принудительного исполнения судебного акта арбитражного суда допускается только с согласия компетентных органов соответствующего государства, если иное не предусмотрено международным договором или федеральным законом (ст. 251).

Положения ст. 401 ГПК РФ признают абсолютный юрисдикционный иммунитет иностранного государства на территории РФ и устанавливают возможность привлечь любое иностранное государство к ответственности в судебных органах РФ только при наличии явно выраженного согласия этого государства. Российское гражданское процессуальное право основано на концепции «договорного» отказа от иммунитета.

Устанавливая подобные положения, российский законодатель рассчитывал, что другие государства, даже придерживаясь концепции функционального иммунитета, на условиях взаимности будут проводить такую же политику в отношении России. Подобный расчет полностью противоречит современной практике, о чем свидетельствуют иски, предъявленные в судах Франции и Швейцарии в связи с коммерческой деятельностью Российского государства, и принятие принудительных мер по отношению к собственности России в связи с предварительным обеспечением иска.

Эти прецеденты имели место до вступления в силу гражданско-процессуального законодательства РФ, и следовало бы сделать вывод, что государства соблюдают свои собственные законы, а не законы других стран. Если государство придерживается концепции функционального иммунитета, то нельзя ожидать, что оно будет нарушать положения своего собственного права и предоставлять абсолютный иммунитет государству, в законодательстве которого закреплена данная теория.

В 1986 г. при рассмотрении в американском суде иска к КНР в связи с обязательствами китайского правительства по займу 1911 г. Китай сделал заявление, что доктрина функционального иммунитета не может применяться за границей к коммерческой деятельности государств, которые не признают эту доктрину, а придерживаются концепции абсолютного иммунитета. Это заявление не было принято во внимание американским судом, поскольку при разбирательстве дела он применял свое собственное право — Закон 1976 г., основанный на теории функционального иммунитета.

Кстати, в Законе о МЧП Китая 2011 г. отсутствуют положения об абсолютном иммунитете государства.

Подобная практика недвусмысленно демонстрирует, что положения ст. 401 ГПК РФ являются устаревшими, не отражают реалий современной действительности и могут только причинить ущерб интересам России. Указанная норма процессуального законодательства противоречит положениям ст. 124 и 1204 ГК РФ: государство участвует в гражданско-правовых отношениях на равных началах со своими частными партнерами.

Доктрина абсолютного иммунитета, которой придерживается российское законодательство, не позволяет закрепить в процессуальных законах правила о заявлении об иммунитете от имени государства. Предполагается, что подобной проблемы просто не может возникнуть. Такое предположение не соответствует реальной действительности. На практике России приходилось делать такие заявления в иностранных судах: в деле по искам И. Щукиной и И.Коновалова заявление об иммунитете было сделано как путем направления ноты посольства России во Франции в МИД Франции, так и непосредственно во время судебного заседания по правилам французского гражданского судопроизводства.

Доктрина абсолютного иммунитета закреплена в праве некоторых других стран (Украина). Однако украинский законодатель предоставляет иммунитет иностранному государству только на условиях взаимности: «Когда… Украине, ее имуществу или представителям в иностранном государстве не обеспечивается такой же судебный иммунитет, который… обеспечивается иностранным государствам, их имуществу и представителям в Украине, Кабинетом министров Украины могут быть приняты к этому государству, его имуществу соответствующие меры» (ст. 79.4 Закона о МЧП).