Закон об иммунитете 1978
Право/13. Международное право
Ушакова А.В., студентка 4-го курса Федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Всероссийский государственный университет юстиции»
Прокопьев Евгений Вячеславович,
доцент, кандидат юридических наук, доцент
кафедры международного права, адвокатуры и нотариата Федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Всероссийский государственный университет юстиции»
Комментарий к Федеральному закону Российской Федерации № 297 от 3 ноября 2015 года «О юрисдикционном иммунитете иностранного государства и имущества иностранного государства в Российской Федерации».
С 1-го января 2016 года вступает в силу закон «О юрисдикционном иммунитете иностранного государства и имущества иностранного государства в Российской Федерации», который устанавливает правовой режим юрисдикционного иммунитета иностранного государства и его имущества на территорииРоссийскойФедерации.
Целью Федерального закона «О юрисдикционном иммунитете иностранного государства и имущества иностранного государства в Российской Федерации» и являлось регулирование юрисдикционного иммунитета иностранных государств в Российской Федерации.
До вступления в силу настоящего закона действующее процессуальное законодательство Российской Федерации предполагало, что предъявление в национальных судах исков к иностранному государству, как и наложение ареста на имущество такого государства или принудительное исполнение вынесенного против него (государства) судебного решения допускаются лишь с согласия соответствующего государства, основываясь, таким образом, на концепции абсолютного иммунитета действующей в законодательстве Российской Федерации.
Вместе с тем, если рассматривать практику взаимодействия РФ с иностранными государствами во внешнеэкономической деятельности, можно отметить, что Российская Федерация отказывалась от иммунитета.
Так, например, в ряде международных договоров по внешнеэкономическим вопросам Российская Федерация отказалась от иммунитета в отношении определенных категорий сделок, в частности по сделкам об имуществе, заключенным или гарантированным торговыми представительствами иностранных государств.
В связи с расширением внешнеэкономической деятельности и привлечением иностранных инвестиций Российская Федерация заключила ряд международных договоров о взаимной защите инвестиций, которые предусматривают, что споры, связанные с инвестициями, инвестиционной деятельностью и разработкой инвестиционных проектов между государствами, рассматриваются в международном коммерческом арбитраже. Количество подобных договоров с каждым годом увеличивается.
Однако в действующем законодательстве ряда зарубежных стран это означает отказ от юрисдикционного иммунитета.
Таким образом, практика внешнеэкономической деятельности Российской Федерации, действующая, как правило, на основе международных договоров показывает, что возникла определенная направленность экономических процессов, в которой Российская Федерация признает юрисдикции иностранных судов, что, по своей сути, является ее отказом от иммунитета.
Важно отметить, что в законодательстве зарубежных стран широкое распространение получила концепция ограниченного иммунитета государства, в соответствии с которой иностранное государство, его органы и организации, а также их собственность не пользуются иммунитетом в отношении требований, вытекающих из коммерческой деятельности указанных субъектов.
К таким странам относится Великобритания, США, Канада, Австралия, ЮАР, Сингапур. Например, секция 14(2) Акта Великобритании о государственном иммунитете и секция 16(2) Акта Сингапура о государственном иммунитете устанавливают, что иностранная самостоятельная организация (separate entity) обладает иммунитетом в отношении совершенных ею суверенно-властных действий, если само государство обладало иммунитетом в отношении таких действий. Подобный подход в настоящее время не очень распространен, однако он интересен тем, что обособлен как от теории абсолютного, так и от теории ограниченного иммунитета.
Если первая теория является субъектной (иммунитет признается в силу природы субъекта как иностранного суверенного государства независимо от природы осуществляемых им действий), вторая — субъектно-функциональной (иммунитет признается при условии сочетания двух факторов: природы субъекта-суверена и природы осуществляемых им суверенно-властных действий), то указанный выше подход можно охарактеризовать как чисто функциональный: иммунитет признается в силу осуществления субъектом суверенно-властных действий независимо от природы этого субъекта. Секция 14(2) Акта Великобритании о государственном иммунитете (State Immunity Act) 1978 г.: «Самостоятельная организация [которая отлична от исполнительных органов правительства государства и может выступать истцом и ответчиком в суде] обладает иммунитетом от юрисдикции судов Соединенного Королевства, если и только если (a) судебный процесс имеет место в отношении действия, совершенного ею в осуществление суверенной власти; и (b) обстоятельства таковы, что государство… обладало бы таким иммунитетом». Это положение применительно к судам Сингапура дословно воспроизведено в секции 16(2) Акта Сингапура о государственном иммунитете (State Immunity Act) 1979 г.
В некоторых других странах концепция ограниченного иммунитета иностранного государства не закреплена в законодательстве, а реализуется на практике: Италия, ФРГ, Франция, Дания, Норвегия, Греция.
В настоящее время количество исков, предъявляемых иностранными государствами к Российской Федерации и ее органам в иностранных судах, неуклонно увеличивается, при этом согласия Российской Федерации на ее участие в деле не испрашивается.
Организацией Объединенных Наций 2 декабря 2004 г. принята Конвенция о юрисдикционных иммунитетах государств и их собственности, требования и нормы которой обязательны для их исполнения всеми ее государствами участниками.
1 декабря 2006 г. Российская Федерация подписала Конвенцию о юрисдикционных иммунитетах государств и их собственности, в соответствии с учетом положений которой законопроектом предлагается установить правовой режим юрисдикционного иммунитета иностранного государства и его имущества на территории Российской Федерации.
Также законом устанавливаются предмет его правового регулирования, приоритет международного договора, а также дается содержание используемых в законопроекте понятий таких как «иностранное государство», «юрисдикционный иммунитет», «судебный иммунитет» и других.
В соответствии с нормами международного права, законодательством и судебной практикой зарубежных стран настоящий закон устанавливает пределы юрисдикционного иммунитета иностранных государств и их имущества, определяются случаи, когда иностранное государство и его имущество не пользуются юрисдикционным иммунитетом, и предусматривается возможность отказа иностранного государства от юрисдикционного иммунитета.
Настоящий закон является актуальным, так как способствует стабилизации правового режима юрисдикционного иммунитета Российской Федерации и обеспечения баланса юрисдикционного иммунитета, предоставляемого иностранному государству в соответствии с действующим законодательством Российской Федерации, и юрисдикционного иммунитета, предоставляемого Российской Федерации в данном иностранном государстве.
Закон также рассматривает возможность ограничения судом Российской Федерации на основе принципа взаимности юрисдикционного иммунитета иностранного государства, если установлено, что в иностранном государстве, в отношении которого возник вопрос о юрисдикционном иммунитете, Российской Федерации предоставляется юрисдикционный иммунитет в более ограниченном объеме, чем тот, который предоставляется иностранному государству.
В российском законодательстве сегодня закреплены обе теории юрисдикционного иммунитета: как теория абсолютного иммунитета (ст. 401 ГПК РФ).
С принятием в действие закона «О юрисдикционном иммунитете иностранного государства и имущества иностранного государства в Российской Федерации» потребуется внесение изменений и дополнений в действующее законодательство Российской Федерации: Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации, Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации, Федеральный закон от 2 октября 2007 г. N 229-ФЗ «Об исполнительном производстве».
Таким образом, в российском законодательстве сегодня закреплены две теории юрисдикционного иммунитета: абсолютный иммунитет, предусмотренный ст. 401 ГПК РФ и ограниченный иммунитет, предусмотренный ст. 251 АПК РФ, однако, в России при решении экономических споров, при участии иностранных центральных банков, применяется теория именно ограниченного иммунитета
Международный суд ООН указывает, что «… иммунитет имеет в основном процессуально- правовую природу», определение действий которой как несуверенных, либо суверенных не влияет на решение вопроса об их правомерности или неправомерности.
Для действия иммунитета имущества иностранного государства имеет значение его предназначения для суверенных целей иностранного государства и факт его реального использования.
В международном праве, в большинстве иностранных законов, регулирующих вопросы юрисдикционного иммунитета, отсутствует определение понятия «центральный банк». Некоторые иностранные государства используют термин «центральный банк или равные ему органы финансовой власти», так, например, Закон о гражданской юрисдикции Японии (ст.19(1)).
В некоторых государствах понятие «иностранный центральный банк» закреплен в законах самого государства, регулирующих вопросы юрисдикционного иммунитета. Так, например, в Законе Израиля об иммунитете иностранных государств 2008 г. (Секция 1) указано, что понятие «центральный банк» включает любое агентство, представляющий собой центральный орган валютного регулирования иностранного государства.
А вот в ст.2 Закона КНР о судебном иммунитете от принудительных мер в отношении собственности иностранных центральных банков 2005 г. указано, что под «… иностранным центральным банком понимается центральный банк иностранного государства и региональной организации экономической интеграции или орган финансовой администрации, осуществляющей функции центрального банка». Также вышеуказанный Закон КНР распространяет юрисдикционный иммунитет и на центральные банки региональных организаций экономической интеграции.
Вместе с тем, существуют и трудности, относящиеся к статусу имущества иностранного центрального банка, так как центральный банк может иметь имущественные права в отношении тех объектов права, на которые распространяются на права частных лиц. Также важно, для каких целей предназначено и фактически используется имущество иностранного центрального банка.
Однако нормы о юрисдикционном иммунитете могут не применяться, если иностранное государство выражает отказ от своего иммунитета, при этом возможна оговорка, что государство может не выражать общий отказ от иммунитета, а предназначить конкретное имущество для применения к этому имуществу принудительных мер. Данные нормы отражены в ст.17(2) Закона о гражданской юрисдикции Японии в отношении иностранного государства 2009 г., а также свойственны ст. Закона КНР о судебном иммунитете от принудительных мер в отношении собственности иностранных центральных банков 2005 г.
В международном праве указанные положения отражены в ст.19(b) Конвенции ООН о юрисдикционных иммунитетах государств и их собственности.
В российском действующем законодательстве предусмотрено, что Федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере международных отношений Российской Федерации, в порядке, установленном процессуальным законодательством Российской Федерации, дает заключения по вопросам предоставления юрисдикционных иммунитетов Российской Федерации и ее имуществу в иностранном государстве.
В сравнении с иностранными государствами законодательством Российской Федерации: ст.6 Федерального закона РФ от 03.11.2015 г. № 297-ФЗ «О юрисдикционных иммунитетах иностранного государства и имущества иностранного государства в Российской Федерации», предусмотрен отказ от судебного иммунитета:
«иностранное государство признается отказавшимся от судебного иммунитета, если данное иностранное государство предъявило иск в суд Российской Федерации, вступило в судебный процесс в суде Российской Федерации по существу спора в качестве лица, участвующего в деле, или предприняло иное действие по существу дела».
В соответствии с действующим законодательством РФ иностранные государства не пользуются судебным иммунитетом, предусмотренными нормами закона, в частности:
ст.7. в отношении споров, связанных с участием иностранного государства в гражданско-правовых сделках и (или) осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности; ст. 8. в отношении трудовых споров; ст. 9. в отношении споров, связанных с участием в юридических лицах или иных образованиях, не имеющих статуса юридического лица;
ст. 10. в отношении споров о правах на имущество;
ст. 11. в отношении споров о возмещении вреда;
ст.12.в отношении споров, связанных с интеллектуальной собственностью;
ст. 13. в отношении споров, связанных с эксплуатацией судна.
Магистр юриспруденции МГИМО(У) МИД России Щеголев Святослав Игоревич в своей статье «Юрисдикционный иммунитет иностранных центральных банков: международное и зарубежное правовое регулирование»
отметил актуальность и необходимость повышения степени экономической интеграции различных государств, которая значительно влияет на развитие международного и внутригосударственного права, при этом правовое регулирование деятельности иностранных государств имеет множество особенностей, которые не в полном объеме изучены юристами разных уровней Российской Федерации.
В статье утверждается, что юрисдикционный иммунитет является действительной и важной частью обычного международного права, но есть немало вопросов о пределах и объеме нормы юрисдикционного иммунитета, в связи с чем определяются различные механизмы пределов и объема юрисдикционного иммунитета. Для этого существуют различные варианты: создание соответствующих международных договоров, в зарубежных государствах принимаются особые законы, содержащие нормы юрисдикционного иммунитета иностранных центральных банков, вследствие чего необходимо их детальное толкование в правоприменительной практике.
Центральные иностранные банки зарубежных государств и их имущество имеют особый международно — правовой статус, а их юрисдикционный иммунитет имеет целый ряд обстоятельств, которые нельзя не учитывать в правоприменительной практике российского законодательства.
Наличие двух иммунитетов в РФ создает существенные трудности в правоприменительной практике России, в связи с чем считаю, что использование ограниченного иммунитета необходимо использовать в полном объеме юрисдикционного иммунитета Российской Федерации.
Таким образом, принятие Федерального закона РФ от 03.11.2015 г. № 297-ФЗ «О юрисдикционных иммунитетах иностранного государства и имущества иностранного государства в Российской Федерации» актуально, так как способствует более эффективному решению вопросов юрисдикционного иммунитета РФ и зарубежных государств.
Литература:
1. Федеральный закон Российской Федерации № 297 от 3 ноября 2015 года «О юрисдикционном иммунитете иностранного государства и имущества иностранного государства в Российской Федерации».
2. Закон о гражданской юрисдикции Японии в отношении иностранного государства, 2009 г.
3. Акт о государственном иммунитете 1978 г., Великобритания (State Immunity Act 1978).
4. Акт Сингапура об иммунитете иностранного государства 1979 г. (State Immunity Act).
5. Законе Израиля об иммунитете иностранных государств 2008 г.
6. Научная статья Щеголева Святослава Игоревича , «Юрисдикционный иммунитет иностранных центральных банков: международное и зарубежное правовое регулирование».
21 января 2011 г. (11:53) ведущее российское информационное агентсво ИНТЕРФАКС сообщило, что «уникальная коллекция икон из Центрального музея древнерусской культуры и искусства им. Андрея Рублева (ЦМиАР) может попасть под арест в США. Недавно эта коллекция была вывезена администрацией ЦМиАР в частный американский музей Гордона Ланктона. Русские иконы пробудут в Соединенных Штатах до июля 2011 г., сообщили корреспонденту «Интерфакс-Религия» представители научного коллектива Музея им. Андрея Рублева»: https://www.interfax-religion.ru/?act=news&div=39188
Как стало известно из выступления министра культуры РФ Александра Авдеева 19 января 2011 г. в прямом эфире радиостанции «Эхо Москвы», в результате притязаний американской стороны на «библиотеку Шнеерсона» «вся российская собственность, не прикрытая дипломатическим иммунитетом, на территории США может быть арестована«. В частности, министр напомнил, что ранее одна американская общественная организация «совершенно незаконно» потребовала «коллекцию Шнеерсона» из Российской государственной библиотеки и обратилась в американский суд — в результате суд постановил передать коллекцию этой организации. Как сообщалось, 6 августа 2010 г. федеральный судья в Вашингтоне Ройс Ламберт постановил, что расположенная в США головная организация любавичских хасидов «Агудас Хасидей Хабад» (Agudas Chasidei Chabad) доказала свое право на библиотеку Шнеерсона, которые, по его определению, хранятся в Российской государственной библиотеке и Российском военном архиве «незаконно». При этом судья изначально постановил, что не вправе рассматривать вопрос о судьбе всей библиотеки и может принимать решения лишь по ее части — семейному архиву Шнеерсонов, который включает более 25 тыс. стр. рукописей, писем и других материалов. Решение в пользу хасидов, принятое судьей Ройсом Ламбертом, основано на законе США 1976 г. «Об иностранном суверенном иммунитете» (US Foreign Sovereign Immunities Act), позволяющем американским судам вести дела против других суверенных государств, включая их правительства. В свою очередь МИД РФ заявил о незаконности такого решения судьи.
Указанный Закон об иммунитетах иностранных государств был принят в США в 1976 г., а в 1978 г. аналогичный Закон об иммунитете государства появился в Великобритании. В законе США 1976 г. указано, что иммунитет не будет признаваться, «когда основаниями для иска служат коммерческая деятельность, осуществляемая иностранным государством в Соединенных Штатах, или действие, совершенное за пределами Соединенных Штатов в связи с коммерческой деятельностью иностранного государства вне Соединенных Штатов, если это действие имеет прямые последствия для Соединенных Штатов» [§ 1605(а)2]. На имущество иностранного государства, находящееся в США и используемое для коммерческой деятельности в этой стране, не распространяется иммунитет от мер по аресту для обеспечения иска и от мер по обращению взыскания на имущество на основании судебного решения.
В законе США 1976 г. указывается также, к какому критерию должны прибегать американские суды, чтобы определить, какие действия являются публично-правовыми, а какие — частно-правовыми. По этому вопросу суды в разных странах, в том числе и в США, выносили различные решения. В законе США 1976 г. в качестве такого критерия избрана не цель, а характер, природа операции или отдельной сделки [§ 1603(d)]. Там говорится, что «коммерческая деятельность» означает либо регулярное осуществление коммерческого поведения, либо конкретное коммерческое действие или акт. Коммерческий характер любой деятельности определяется характером осуществления поведения или конкретного действия либо акта, а не ее целью. Английский Закон об иммунитете государства 1978 г. определяет коммерческое действие при помощи описания его характера и перечисления типов соответствующих контрактов (ст. 3).
В деле по иску к советским информационным агентствам ТАСС и АПН (решение федерального суда Нью-Йорка от 23 января 1978 г.), которые подготовили материал, опубликованный в газетах «Советская Россия», «Красная звезда» и других изданиях, то есть за пределами США, истец ссылался на то, что эти действия имели «прямые» последствия в США. Истец доказывал (и это имеет наиболее существенное значение с точки зрения применения на практике закона США 1976 г.), что речь идет именно о коммерческой деятельности и в случае такой деятельности иммунитет не должен предоставляться. Однако суд с такими доводами не согласился. Он исходил из того, что действия информационных агентств не связаны с каким-либо контрактом и не могут рассматриваться как коммерческая деятельность. Суд пришел к выводу, что советские организации пользуются иммунитетом от юрисдикции судов в соответствии с Законом США об иммунитетах иностранных государств 1976 г.
Определенное практическое значение имеет вопрос об обратном действии этого закона. Данный вопрос был центральным в деле Jackson v. People’s Republic of China (1986 г.). Речь шла о претензиях держателей облигаций, выпущенных правительством Китая в 1911 г. Правительство КНР, к которому был предъявлен иск, неоднократно заявляло, что оно не несет никаких обязательств по внешним долгам бывшего китайского правительства, и настаивало на признании иммунитета. Хотя суд пришел к выводу, что выпуск государством облигаций в соответствии с § 1603(6) закона США 1976 г. следует квалифицировать как коммерческую деятельность, иммунитет государства должен быть признан, поскольку закон не может иметь обратной силы. При рассмотрении этого дела правительство КНР заявило, что теория ограниченного иммунитета не может быть обязательной для тех стран, которые ее не признают. По мнению китайского правительства, эта теория «применима только к той группе стран, которые ее признали, и не применима в отношении Китая, который продолжает придерживаться принципа абсолютного иммунитета».
На решение по данному делу сослался другой суд США при рассмотрении в 1988 г. иска держателей царских займов к правительству СССР. В иске было отказано со ссылкой на то, что закон США 1976 г. не имеет обратной силы.
Законы об иммунитете, исходящие из аналогичных принципов, что и закон США, были приняты в Канаде (1981 г.), Австралии (1981 г.), Пакистане (1981 г.), Сингапуре (1979 г.), ЮАР (1981 г.).
В законодательные акты США, Великобритании и других государств, принятые в последние годы, а также в некоторые международные соглашения были включены специальные правила, касающиеся тех случаев, когда иностранное государство является собственником недвижимого имущества, находящегося на территории государства суда, а также случаев возможного наследования имущества иностранным государством по закону или по завещанию. Так, согласно Европейской конвенции об иммунитете государств от 16 мая 1972 г., иммунитет не признается, если иностранное государство отказалось от иммунитета; само предъявило иск; спор возник по трудовому контракту, в связи с недвижимостью, требованиями о возмещении ущерба, охраной прав промышленной собственности, а также деятельностью de jure gestionis, осуществляемой бюро или агентством государства в стране суда. Если сравнивать эту конвенцию с законом США 1976 г., то можно заметить, что в ней речь идет о действиях не только коммерческого, но и вообще частно-правового характера и что центр тяжести в вопросе о непризнании иммунитета перенесен на наличие территориальной связи, необходимой для установления юрисдикции данного государства.
3. Комиссия международного права в 1991 г. приняла проект статей о юрисдикционных иммунитетах государств и их собственности и рекомендовала Генеральной Ассамблее ООН созвать международную конференцию для рассмотрения этого проекта.
До принятия универсальной международной конвенции по этому вопросу существенную роль продолжает играть судебная практика каждого государства, хотя решения суда одной страны могут использоваться и во всяком случае учитываться при рассмотрении аналогичного дела в другой стране.
Характерный пример дает практика Франции. В этой связи следует остановиться на решении Парижского суда Большой инстанции от 16 нюня 1993 г.
В связи с проведением в Центре искусства и культуры имени Жоржа Помпиду выставки картин Анри Матисса из Государственного Эрмитажа и Государственного музея изобразительных искусств имени А. С. Пушкина (ГМИИ) дочь коллекционера С. И. Щукина Ирина Щукива-Келлер, а также некий И. Коновалов, утверждающий, что он является внуком другого известного собирателя западной живописи И. Морозова, предъявили ряд исков к Российской Федерации, Государственному Эрмитажу, ГМИИ имени Л. С. Пушкина и Центру Помпиду. Истцы требовали наложения предварительного ареста на картины и каталоги выставки, признания их права собственности на картины и выплаты им возмещения в крупных суммах. Картины перешли в собственность государства на основании декретов о национализации 1918 г.
Решением суда в исках Щукиной и Коновалову было отказано со ссылкой на принцип судебного иммунитета государства и его собственности.
От имени Российского государства в суде было заявлено, что акт о национализации представляет собой осуществление публичной власти государства и касался коллекции картин, принадлежащей его гражданам и находящимся на его территории. Кроме того, было обращено внимание суда на то, что иммунитетом от принудительных мер пользуется не только государство как таковое, но также два музея, осуществляющие хранение картин в рамках выполнения публично-правовых функций в области культуры, на что они были уполномочены Министерством культуры РФ.
Суд согласился с этими доводами и признал, что при отсутствии согласия государства на рассмотрение дела иски не могут быть предметом рассмотрения суда. На этом же основании суд отказал истцам в отношении их требований об осуществлении мер принудительного характера в отношении картин.
Дальше эстафету принял внук Щукина Андре-Марк Делон-Фурко, который с 1993-го по 2004 г. подавал исковые заявления в суды Парижа, Рима и Лос-Анджелеса.
В 2005 г. картины из ГМИИ, предоставленные для выставки одной из швейцарских галерей, были арестованы после того, как небезызвестная фирма «Noga» подала иск против России. Вскоре, правда, арест с картин был снят, и их отправили обратно в Россию, но именно после этого случая Россия стала крайне осторожно вывозить картины за рубеж.
При подготовке выставки «Из России…», которая открылась в Лондоне в январе 2008 г., британские власти долго медлили с предоставлением официального гарантийного письма, которое бы заверило Королевскую академию искусств в том, что произведения искусства будут защищены от ареста. Представитель министерства министерства по делам культуры, СМИ и спорта тогда признал, что ситуация непростая и, с точки зрения британских законов, не имеет прецедента. Юридическая экспертиза, по его словам, заключается в проверке Королевской академией всех картин на предмет «чистоты происхождения», «поскольку британское правительство, по словам представителя, пока не удостоверилось в том, что академия провела «тщательную юридическую экспертизу всех произведений искусства»…
© Блог научного коллектива Музея имени Андрея Рублева.